近年来一般公共预算规模持续扩大，但数据显示（见图1、图2），一般公共预算收入的增长速度相较于支出增长速度明显放缓，导致财政收支压力不断增大。最新数据显示，在2024年的前八个月期间，全国一般公共预算的支出总量为17.39万亿元，相比去年同期增长了1.5%。相反，同一时段内的全国一般公共预算收入总量为14.78万亿元，却较去年同期下降了2.6%。这一数据进一步凸显了减收增支的压力，财政紧平衡状态已成为常态。传统增量预算“基数+增长”的编制模式难以适应财政紧平衡现状，迫切需要做出改变。与此同时，近年来预算管理制度改革持续深化，全面实施预算绩效管理、中期财政规划等一系列改革措施逐渐落地，对预算的编制和管理提出了更大的挑战。

 

图1 2016年至2023年全国一般公共预算收入支出规模的变化情况

 

 

图2  2017年至2023年全国一般公共预算收入支出增长率变化情况

 

在紧平衡与预算管理挑战并存的背景下，党的二十届三中全会审议并通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，要求“深化零基预算、加强预算统筹、宏观指导、功能评估和绩效管理，进一步深化现代预算制度改革”。深化零基预算改革旨在打破支出结构固化现状、进一步规范预算编制管理、强化预算执行刚性约束，提高财政资源配置效率和资金使用效益。

 

零基预算概述

 

（一）零基预算的起源

 

零基预算的概念最早于20世纪50年代由美国人维恩·刘易斯提出。20世纪70年代，美国德州仪器公司的职员彼得·派尔首次成功地实施了零基预算法。自1972年起，美国佐治亚州面向全州65个行政部门推行零基预算。随后，美国联邦政府全面采纳了零基预算编制方法，对各项活动和项目进行全面的重新评估、排序，并按照重要程度、优先级来分配资金。然而，1981年里根总统就任后，在联邦政府层面逐渐放弃了零基预算。

 

尽管零基预算在美国的实践并未完全达到预期的成功，但其核心理念已经逐渐渗透到了预算管理的过程中。受到美国零基预算理念的影响，我国在20世纪80年代也引入了零基预算的概念，并且各地政府也陆续开展了相关的实践探索。

 

（二）零基预算的概念及基本操作方法

 

1.零基预算的概念

 

零基预算是一种创新的预算编制方法，其核心理念在于摒弃传统上依赖过去预算项目和收支水平作为参考的做法，从零开始构建全新的预算框架。在编制过程中，零基预算完全不受以往年度预算情况的束缚，而是紧密围绕当前的实际需求来展开编制工作。

 

2.零基预算的基本操作方法

 

零基预算的基本操作方法主要涉及两个关键步骤。第一是审查和评估阶段，识别并削减提供无效或不必要的公共产品的支出项目，同时提出未来一年度业务支出的增减建议，有针对性地设计节约开支和调整支出优先级的方案，确保资金能够流向最关键、最具价值的项目。第二是排序阶段，预算制定者需要依据职能，将通过审查评估的政策与项目按照其重要性或影响程度进行从高到低的排序。

 

零基预算的编制主要有以下环节：

 

（1）确定预算编制的基本单位，即基层预算单位。

 

（2）按照“总─分─总”的模式，编制部门整体预算草案。

 

（3）基层预算单位对各项预算内容进行“成本─效益分析”，依据轻重缓急、业务量情况等编制详细支出计划，并对各项预算内容进行排序。

 

（4）部门对基层预算单位的支出计划进行审查和评估，确保各项支出内容具有必要性、合理性；对于审查未通过的预算内容，视情况打回基层预算单位重新编制，或直接予以核减。同时，部门层面需要将各基层预算单位的排序合并为部门的总体排序。

 

（5）按照排序结果，逐项分配资金，直到将当年资金全部分配到各基层单位。

 

（三）零基预算与基数预算的区别

 

1.预算基数的区别

 

基数预算中已有的业务活动及对应支出在预算编制环节将不再被重新审查，默认以相同或相近方式在下年度继续执行；零基预算严格强调“零”的基础，须对已有的业务活动及历史支出全部重新进行评价审查，不存在默认包含于下一年度预算中的支出内容。

 

2.预算内容及侧重点的区别

 

基数预算的预算内容主要是新增的业务活动及工作量，更加侧重于对预算金额的增减分析和对历史数据的利用，重点关注目标的达成和结果的实现；零基预算的预算内容是全部的业务活动及工作总量，更加注重对预算项目本身的分析和实际需求的满足，进行综合分析后全盘考虑部门（单位）整体预算。

 

3.新、旧业务处理方式的区别

 

基数预算仅分析新业务活动的增加及旧业务活动的减少情况；而零基预算不关注对新、旧业务的区分，全面考虑各项业务的迫切性、可行性等，统筹部门（单位）总体预算。

 

（四）零基预算的优势

 

1.有助于避免部分不合理因素的影响

 

基数预算法在编制过程中不再对已有的业务活动及支出进行审查，历史支出中可能存在的不合理因素将继续影响当年预算的编制和执行；而零基预算法会重新审查当年全部预算内容，可在一定程度上避免以往年度业务活动及预算内容中不合理因素的影响。

 

2.有助于灵活应对变化

 

基数预算法以历史支出为基底进行增减分析，难以适应内外环境变化较大时无历史数据参考的情形；反之，零基预算法在编制过程中不区分新旧业务，对于环境变化较大时产生的业务变化，能较好适应、灵活应对变化。

 

3.更为贴近当年实际需要

 

零基预算法通过审查和评估的手段，确保各项预算内容具有必要性和合理性；而基数预算中没有这一环节，相比较而言这种从零开始编制的预算更贴合部门（单位）当年的实际需要。

 

零基预算的实践应用与挑战

 

（一）零基预算的实践应用

 

1.初步探索

 

1993年，我国正处于财税体制改革阶段，受美国《政府绩效与结果法案》影响，同时顺应改革趋势，我国海南、湖北、安徽等部分省份开展了零基预算探索，试图改变传统基数预算模式。但时值我国经济进入高速增长阶段，财政压力相对较小，零基预算改革的动力不足，未能在各级政府全面推行，改革自2001年起逐渐进入停滞阶段。

 

2.重新推动

 

随着我国反腐倡廉力度不断加强、经济与财政收入增速换挡，在财政平衡压力下，各地政府开始了新一轮零基预算改革试点。

 

广东省率先迈出了新一轮零基预算改革的第一步，自2015年开始实施零基预算改革，2016年进一步扩大试点范围。陕西、贵州、天津、安徽、福建等地也相继开展了零基预算改革试点工作。此轮改革呈现了以下新特点：一是与预算绩效管理相结合；二是高度重视资金使用效率；三是预算支出分类体系逐渐完善。此轮零基预算改革中各地均取得了一定成效，如，贵州省通过完善项目库管理的相关机制，逐步实现财政资金能统能分的动态分配；天津市按照“一个理念、两条指引、三项管控、四类挂钩”的思路，建立预算安排的正面与负面清单；广西壮族自治区通过自治区本级零基预算改革，盘活存量资金181亿元；安徽省全面清理重塑支出政策，省级预算项目数大幅减少。

 

总的来说，此轮改革试点中资金使用的针对性及执行率得到有效提高，在一定程度上消化和回收了存量资金，项目数量的精简和分散资金的整合取得显著成效，但并未实现对预算的有效压减，在收支矛盾的缓解上作用尚不突出。

 

3.深化阶段

 

在后疫情时代背景下，财政收支矛盾愈发突出，山东、上海、吉林等多地明确提出要进入零基预算改革的行列。2024年7月，党的二十届三中全会召开，提出“深化零基预算改革”，标志着我国的零基预算改革正式进入深化阶段，中央部门也正式启动零基预算改革试点。

 

（二）深化零基预算改革面临的挑战

 

1.支出标准建立不够完善，预算编报难度大

 

零基预算改革推翻了之前年度的预算及以往“基数+增长”增量预算模式，须收集大量基础数据、压实并应用已建立的支出定额标准。近年来，北京市财政局强力推进支出标准体系建设，从通用支出标准、行业定额标准、项目支出标准三个层次共同构建了一个细致的财政支出管理框架，但项目支出标准与分类制度体系尚不健全，受政策或业务需求变化等因素影响，成本定额标准应用水平有待提高。各地、各部门在支出标准的建立、调整及具体应用上迎来了更大的挑战。

 

2.财务数据来源及预算标准不一，预算审核及排序缺少可靠依据

 

当前预算编制所需的数据由不同领域不同部门分别提供、来源不一，各部门和单位所涵盖的业务领域标准各异，加之政府会计体系愈加复杂，数据收集和统计的方法或标准可能存在一定的不一致性。此外，由于存在技能水平差异、业财融合性不足、信息化系统衔接不强等情况，各类项目（尤其是部门内占比较大的政府购买服务类）成本难以横向比较、预算测算合理性无法有效核验，预算部门核定收入支出数据、财政部门分析处理上报数据以及确定项目排序等环节缺少可靠性强的数据及标准加以支撑，对预算审核排序造成了一定的困扰。

 

3.缺少配套的预算绩效管理政策，实际执行中可能存在脱节

 

长时间以来，相关人员已经习惯了传统基数预算编制模式，推行零基预算仍停留在意识观念层面，而预算编制与预算绩效管理息息相关，如果仅在预算编制阶段尝试实施零基预算，而缺乏相应的预算绩效管理政策作为支撑，可能致使实际工作中预算编制与后续的管理工作之间不够协调、匹配。

 

一是存在过分强调年度预算项目的急迫性和重要性，而忽视了具备长远发展效益的项目，项目入库、审批、评估存在一定的滞后性，重点保障领域项目年中的预算及绩效目标调整频繁，项目库的实施效果受到一定的限制。

 

二是绩效目标的设定方式与预算编制保持一致，均采用“基数+增长”的方式，与中长期发展规划及现阶段政策要求不够匹配，绩效目标年度特色体现不足、实操性不强。

 

三是当前的预算分析评价力度难以满足零基预算的编制需要，对资金投入的实际效益在技术层面上缺乏有效的评判方法，财政部门难以对所有决策部门的收支及效益情况进行科学的评价核定、审核清理，一定程度上不利于零基预算管理效果的发挥。

 

未来展望与相关建议

 

（一）提高财务业务人员对零基预算的认识，推进预算编制理念转变

 

各级部门要高度重视，统筹谋划，敢于动真碰硬，硬化责任约束，提高财政资金使用效益。各部门通过面向财务与业务人员开展培训会、专题学习讲座等方式，重视零基预算理念的宣传，提高财务业务人员对零基预算的认识，真正推进预算编制理念从“惯性”向“理性”转变，从“可以花多少钱”向“应该花多少钱”转变。加强对零基预算编制典型案例的分析，促使财务与业务人员更好地掌握零基预算法的应用方式，提高工作效率及预算编制操作、管理水平，适应当前预算编制的改革。各部门管理人员需要加强与具体编报人员的沟通，及时了解零基预算法应用情况，将推进预算绩效管理真正落到实处。

 

（二）明确零基预算编制各方职责，构建零基预算常态化机制

 

零基预算改革深入推进需要“财政和预算部门联动”审查，由上及下、积极推进。加强行政管理体制改革，明确和理顺各政府部门的职责分工，确保这种分工在中长期内保持稳定，继而根据各部门的职责制定年度目标，并为实现这些目标合理编制预算。各地财政部门应摒弃“一刀切”压减预算的方法，制定科学合理的零基预算改革方案，在项目评估排序、资金分配、项目退出及跨部门整合等方面做好指导；同时调动支出部门自我审查的积极性和主动性。各预算部门充分利用零基预算的规划功能，兼顾预算年度项目紧迫性、项目持续性发展与利益；在充分评估论证基础上，自行确定项目优先顺序，坚决削减不必要的预算开支，同时确保基本公共服务的质量和水平。通过制度化建设和重点事项清单式管理，推动零基预算全面融入预算周期管理；要建立健全常态化的预算评估审查机制，并长期坚持、持续深化，以确保改革取得实效。

 

（三）建立完善的支出标准体系，夯实预算编报基础

 

按照“点面集合、逐步拓展”的工作思路，各预算部门着重针对尚未建立专用定额标准、具有良好工作基础的项目建立相应支出标准，尝试开展部门整体支出标准的建设更新工作。财政部门严格把关新建标准的可用性，确保支出标准符合实际，进一步拓宽支出标准覆盖范围；对已经形成的支出标准进行动态核验、调整，统一不同部门间同类事项标准，为成本定额标准更好应用于预算编报夯实基础。此外，建议强化支出标准与预算评审的联动机制，充分提高预算管理的科学性和规范性。

 

（四）以信息化为依托，提升作业数据标准库建设水平

 

信息化建设可为零基预算的应用提供有力支持。各部门应进一步整合各类系统，加强系统之间的衔接性，建立数据集中管理平台，统一数据汇总口径，实现精准填报，提高预算数据质量，为零基预算法的应用奠定坚实基础。尝试搭建先进的、自动化的信息加工平台，提高预算管理系统的智能化程度及作业数据标准库建设水平，提升各预算部门及财政部门、审计部门相应工作质量与效率，致力于为管理决策提供有效支撑。

 

（五）以零基预算为契机，持续优化、强化预算绩效管理体系框架

 

加强顶层设计，制定统一的零基预算编制指南和分类指导方案，为预算编制提供指引。基于轻重缓急程度及长远发展效益，提前筹备项目，做好总体谋划及前期申报支撑材料准备工作，强化项目库的入库审核与评估作用。编制预算时，以事业发展规划为遵循，实行“决策（规划）—业务—资金—项目”清单式管理，制定具备年度特色的、切实可行的绩效目标与指标，避免指标固化、无效；项目审批时，依据零基预算、滚动预算和优选原则对项目进行排序，确保各项支出具备灵活、动态调整的空间；资金使用方面，应当构建预算执行通报机制，全面追踪项目资金执行进度，及时收回结余资金；项目执行完成后加大预算评价分析力度，针对实际执行效果不理想的项目及时进行清理与优化。

 

总之，随着我国零基预算改革实践不断推进与深化，从中央到地方对全面推进零基预算、打破基数观念和支出固化格局均作出了相应布局与试点，零基预算改革将有助于推动预算支出规模和结构优化，同时也对各部门支出标准体系建设的全面性、精准性及预算绩效管理的科学性、严谨性提出更高要求。各部门应当提高对零基预算的认识，转变预算编制观念，推进信息化建设，强化预算监督。以零基预算改革为契机，在零基预算的实践中不断总结经验、剖析问题，坚持以收定支，一切从实际需要出发，在综合平衡基础上编审预算，以绩效为导向构建预算安排及审核清理机制，建立健全适合零基预算绩效管理的应用策略，促进财政资金支出提质增效。

  

*本文系转载，版权归原作者所有。如著作权人发现本公众号转载了其拥有著作权的作品时，请及时留言联系。

扫码关注我们，获取更多最新专业资讯。