2019年我国实施了更大规模的减税降费，前三季度规模已达1.78万亿元。减税降费在为市场主体减负、激发市场活力的同时，也带来了财政减收，地方财政运行较为困难。2019年前三季度，我国一般公共预算收入同比增速仅为3.3%，地方一般公共预算本级同比仅增长3.1%，创近年新低。为此，国务院日前印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》（国发[2019]21号），为减税降费政策真正落地“保驾护航”。

 此方案可圈可点之处不少，释放多重改革信号。

释放出稳定中央与地方财力分配格局的信号

 自分税制改革以来，我国中央与地方财力分配格局一改之前中央占比过低和地方政府占比过高的局面，中央占比曾一度攀升至55%（2004年），之后回落，目前维持在45%-47%水平，相应地方政府占比在45%-47%之间，这种财力分配格局较好地兼顾了调动中央和地方两个积极性，实现中央调控和地方自主发展的良性互动，因此十八届三中全会明确要求“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”，此次收入划分改革则是在落实十八届三中全会精神基础上，进一步理顺中央和地方政府收入划分。此外，将“保持现有财力格局总体”稳定作为此方案的首要原则，也可以稳定地方政府预期，打消其对财力下降的顾虑，更好地落实减税降费政策。

实行消费类税基改革，配合地方财政体制改革

 十九大报告中明确提出“健全地方税体系”的财税体制改革要求，时任财政部部长肖捷指出：“结合实施中央和地方收入划分改革，研究调整部分消费税品目征收环节和收入归属。”此方案中，首次明确“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，并明确率先将高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等品目收入划分至地方。因此，此方案是对十九大报告改革精神的落实。

 我国消费税始征于1994年的全面财税体制改革，开征之初是为弥补部分商品从产品税改征增值税后所导致的税负下降，同时兼具“寓禁于征”之目的，相应税目多为烟酒、化妆品等消费品。之后几经改革，取消了部分税目，同时又增加了若干与环保相关的税目。目前我国消费税有16个税目，分别为烟、酒及酒精、化妆品、鞭炮和焰火、成品油、汽车轮胎、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池以及涂料。限于征管能力的考虑，目前除了卷烟在批发环节征税（同时也在生产环节征税）和贵重首饰在零售环节征税外，其他税目消费税均在生产和进口环节征收。

 将消费税收入下划地方的好处较为明显。首先，符合政府收入“受益”原则，提高地方政府财政收支的匹配度。按照公共产品的受益面（人口数量和地理面积）和外溢性来看，公共产品可分为全国性公共产品和地方公共产品，前者受益面大，外溢性强。反之，后者受益面小，外溢性弱。因此，地方公共产品的提供更强调“地域性”，相应为地方性公共产品提供的融资也强调“受益性”，即税负应由其辖区内的纳税人承担，尽量避免税负输出（输出至其它地区），而我国的消费税恰恰具有这方面特点。如某地区的烟酒消费量大，该地区因消费烟酒导致的疾病的卫生支出则较高；某地成品油、汽车的消费量大，该地区的城市拥堵程度则较严重，用于治理城市交通的公共支出则较高。如果将烟酒消费税以及成品油消费税收入部分（全部）划归地方政府，恰恰可以弥补因这类税目消费而带来的财政支出成本。其次，收入规模足够大，对缓解地方财力困难效果较好。2018年国内消费税收入10632亿元，占全部税收收入的比重为6.8%，收入较为可观。

有利于地方政府行为转变，将地方政府服务目标从“企业”转向“居民”

 目前，我国地方政府收入主要来源于“企业”，即生产，相应地方政府则致力于招商引资环境建设，对人才和资本更加青睐，反而对“人才”之家属较为“拒绝”，因为这类居民创造GDP能力较弱、对其财力贡献较小，且需要提供医疗、教育等公共服务保障，对财政支出需求形成“刚性”压力。消费税收入下划至地方，不但可以引导地方改善消费环境，更重要的是则有利于转变地方政府观念，不再将非“人才”视为负担，因为非“人才”聚集也能拉动消费和增强其财力，形成创造宜居、宜消费城市环境——聚集人气——增强财力——提供公共服务的良性循环。

 同时，税制与财政体制相互影响，两项改革相互促进的历史实践在1994年分税制财政体制改革中已充分体现，本次方案中也处处体现了二者的良性互动。

 一是通过财政体制改革为税制改革铺路。自2016年5月1日完成营改增试点改革后，我国增值税进入深化改革阶段，即建立真正的消费型增值税制度，注入清理税收优惠、简并税率、完善留抵退税机制等均在改革议题之中。其中完善留抵退税机制是建立消费型增值税制度的重要一环，只有实现了增值税留抵退税的及时足额退税，才能真正实现纳税人不承担增值税税负，实现企业投资不负担增值税，实现增值税对投资的“中性”，实现增值税税基为GDP中的消费，真正实现纳税人为增值税的“代收代缴者”，减少增值税制度对“生产”的影响，提高我国企业竞争力。2018年5月1日，我国率先在先进制造业以及电力等行业实行留抵退税试点，2019年4月1日将留抵退税试点推广至符合条件的所有纳税人。但是，这一深化增值税试点改革受到了财政体制改革的制约，这是因为我国增值税是共享税，其收入在中央与地方之间进行分享，这意味着不但中央政府需要退税，地方政府也要进行留抵退税，而增值税环环抵扣的特点则会出现税款入库地和退库地不一致的问题，从而带来退税负担在地方政府间分担不合理问题。比如X地A纳税人向Y地B纳税人购进一笔大额货物，进而在某月因该笔进项税额过大而形成留抵税款，需要在X地退税，但因销售方B纳税人在Y地，因此与该笔进项税额直接对应的销项税额在Y地缴纳，从而形成了税款在Y地入库确需要在X地退税的局面，造成了留抵退税负担在地区间的分担不合理。为此，收入划分方案采取“先预垫、再调库”的办法均衡地方间留抵退税负担，即由企业所在地先负担15%，其余35%由企业所在地垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，从而打破财政收入分享体制对增值税税制改革的制约，以财政体制改革促进税制改革。

 二是通过税制改革为财政体制改革打基础。如前文所述，目前我国消费税主要是在生产环节征收，在这种税制安排下不宜将消费税收入下划至地方。这是因为，目前有一些消费税税目（典型如烟草、木制一次性筷子等）体现是“寓禁于征”的征税精神，在当前税制安排下如果将这些税目的消费税收入下划至地方，则会激励地方政府为获取财政收入而在本地大量生产，有违开征消费税的初衷，为此必须先进行消费税税制改革再进行财政体制改革。所以，本次收入方案中明确“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，将税制改革作为财政体制改革的前置环节。

 因此，本次收入划分调整是以减税降费为契机，推动税制改革和财政体制改革，推动实现减税降费、税制改革与财政体制改革的三者良性互动。