摘要

随着我国数字化转型步伐的不断加快，政府数字化也加快了节奏，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的出台更是为政务数字化转型按下了“快进键”，因此，政务信息化项目管理的要求也越来越高，事前绩效评估作为政务信息化项目事前管理的一把利器，可为项目预算把好资金关。本文从数字化转型的背景及政务信息化发展现状出发，分析了数字化转型的内涵及要求，指出政务信息化是数字化转型在政务管理行业的应用，进一步对我国政务信息化建设现状及新时期政务信息化建设要求进行了梳理，提出需要通过事前绩效管理来解决新时期信息化建设所面临的问题。然后，对我国政务信息化项目事前绩效管理情况及存在的问题进行了分析，进而提出了政务信息化项目事前绩效评估基本路线和分类体系，最后根据评估路线和分类体系建立了“共性+个性”的政务信息化项目事前绩效评估体系，为政务信息化项目事前绩效评估提供参考。

关键词

数字经济  数字化转型  政务信息化  事前绩效评估

一、数字化转型的背景与政务信息化发展现状

（一）数字化转型北京与政务信息化建设内涵

1.数字化转型是构建数字经济体系的手段。2016年，G20杭州峰会上的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》提出，数字经济的定义是以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。数字化转型则是利用新一代信息技术，构建数据采集、传输、存储、处理和反馈闭环，打通不同层级与不同行业间的数据壁垒，提高行业整体运行效率，构建全新的数字经济体系。数字化转型要求具备四个关键要素：一是提供数字转型、智能升级等服务的基础设施，包括网络、数据采集、数据存储等设备；二是数据要素管理，包括数据权属、数据质量、数据安全等；三是数字应用，即通过数字化手段赋能产业发展、提升运行效率；四是政策环境，包括营商、监管、法律等。

2.政务信息化是数字化转型在政务管理行业的应用。我国的政务信息化发展经历了从政务信息数字化、政务业务数字化到数字政府建设的过程，从早期的利用计算机提高管理效率，发展到建立统一的“数据中心+一体化管理平台+业务应用系统”的数字政府管理体系，实现了政务管理模式及管理形态的变革。大数据、云计算、互联网、人工智能、区块链等新一代信息技术在政务管理和社会服务的各个环节中发挥了重要作用，为业务数字化、信息网络化和管理服务智能化提供了重要支撑。“一网通办”“一网统管”、时空大数据平台等政务信息化项目，是政务数字化转型的应用体现，这些应用使得社会治理和社会服务更加灵活、便捷、智慧。

（二）政务信息化建设现状

1.我国政务信息化进入数字政府建设发展阶段。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）（以下简称《指导意见》）的发布，标志着我国进入了数字政府建设时期。根据中国信通院《数字政府蓝皮报告——业务场景视图与先锋实践（2023年）》，截至2023年5月，我国数字政府应用建设项目累计超过4.5万个，“十四五”以来建设项目达2.8万个，“十四五”期间项目占比达到62%，数字建设进入快速发展阶段，尤其是公共资源交易类、智慧社区养老类、环节保护类以及“一网通办”“一网统管”等一体化综合类项目逐年上升，需求巨大。

2.新时期政务信息化建设强调系统性、共享开放性、协同性、规范性和安全性。2023年2月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》）。《规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎。数字政府是数字中国战略的核心枢纽。新时期政务数字化转型目标是构筑数字政府，通过数字政府建设驱动数字中国快速发展。《指导意见》从构建智能集约的平台支撑体系、开放共享的数据资源体系、协同高效的政府数字化履职能力体系、科学规范的数字政府制度规则体系和全方位安全保障体系等方面对数字政府建设提出了要求，与以往政务信息数字化阶段及业务数字化阶段不同的是，数字政府更强调建设的统一性、数据的开发共享性、业务的协同性、制度的科学规范性及安全保障的健全性。

3.新时期政务信息化建设面临问题，需通过事前绩效管理解决。随着我国数字政府建设加快，政务信息化项目场景亮点层出不穷，但还存在“建得多，用得少”“数据多，价值少”等现象，主要原因为：一是顶层设计缺乏整体性和前瞻性，导致建设各自为战、相互独立、项目零散，部分项目由于业务变化而闲置不用；二是管理机制不健全，以往的政务信息项目管理缺乏需求管理、过程监督、绩效评估等环节，没有形成项目全流程管理闭环，造成项目需求与业务需求匹配性不强，项目建设偏离预期，项目“不好用”；三是应用能力不强，信息技术与业务场景融合深度不够，部分应用尚处于信息网络化和信息数字化阶段，还未进入业务智能化；四是数据壁垒依然存在，不少地区信息化系统相互独立，数据互不相通，未形成数据开放共享制度，造成数据重复采集、数据应用无法有效融合，数据价值不能深度挖掘。

以上几个问题需要从事前管理入手，通过事前绩效评估来强化项目顶层设计的整体化和前瞻性，对项目应用的创新性以及数据共享开放性等进行事前评估把控，确保项目建设需求及项目方案与建设目标一致，建设目标与业务需求一致，并将事前绩效评估、事中绩效跟踪与事后绩效评价及运维评价结合起来，形成全生命周期项目绩效管理体系，保障政务信息化项目有效落地并充分发挥赋能效益。

二、政务信息化项目事前绩效管理概述

（一）我国政务信息化项目事前绩效管理的现状

1.政策制度先行。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）要求建立重大政策和项目的事前绩效评估机制，并重点论证项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，将评估结果作为申请预算的必要条件，这为信息化项目事前绩效评估指明了方向。地方层面，北京、上海、江苏、山东等地相继出台《北京市市级财政支出事前绩效评估管理办法》《江苏省省级财政支出事前绩效评估管理暂行办法》《山东省省级政策和项目预算事前绩效评估管理暂行办法》等文件，对财政支持政策和项目事前绩效评价作了要求，评价指标要求与《意见》一致。

2.管理实践滞后。目前，各地对政务信息化项目事前绩效评估工作开展较少，大部分地区尚未启动对政务信息化项目的事前绩效评估。各地对政务信息化项目事前管理工作主要以立项评审为核心，在组织方面，一般由信息化项目管理部门（如大数据管理中心、经济信息化局等），对各业务需求部门提交的项目可行性研究报告及项目建设方案进行评审，审核内容主要集中在项目方案的可行性及预算的合理性上，评审形式一般分为两种：一种是信息化项目管理部门组织信息化行业专家对方案进行论证；另一种是委托第三方评估机构审核。项目审核通过后信息化项目管理部门出具立项批复意见，项目进入招标建设阶段。部分地区在预算“一上”前先对项目进行预审，预审通过后项目进入项目库，在预算“二上”时再进行一次审核，二次审核主要对预算进行必要的调整，二次审核通过后项目才进入建设阶段。整个过程都是以项目方案为核心，没有从资金使用的角度对绩效目标管理、资金投入、资金分配等问题进行把关，容易导致项目建成使用效果与建设预期出现偏差，造成资金浪费。

（二）政务信息化项目事前管理存在的主要问题

从实践中发现，各地政务信息化项目的事前管理虽然只关注立项审核，但整个审核过程还存在一些问题。

1.事前审核内容不够全面。目前，多数地区仅聚焦项目方案可行性及预算合理性，审核内容还不够全面，主要表现在：首先，项目建设需求评估缺失，对于一些业务单位盲目追求新技术应用、项目建设需求与业务需求匹配度不高的情况不能提早发现并及时纠正，造成项目建成后实际使用量不高。其次，项目绩效目标审核力度不足，无法保障项目建设内容与预期目标一致，且大多数项目方案绩效目标不清晰，指标空泛，没有量化，后续无法衡量，如对绩效目标不进行严格把控，将造成建设结果与业务需求出现偏离，最终项目“用不好”。最后，项目资金分配审核缺失，新时期政务信息化项目多为大系统、大平台、大基座，项目建设周期跨度超过一年，因此涉及分年度预算编制，不少地区平均安排年度预算，这种做法与实际建设进度不符合，造成预算浪费。

2.事前审核标准不统一。一方面，项目方案可行性审核标准缺失，现阶段政务信息化项目审核主要依赖行业专家根据行业经验及项目历史经验进行主观评估，没有统一的审核标准，不同水平、不同经验的专家对项目的评估结果也不同；另一方面，项目预算编制标准应用不足，对于信息化项目开发成本预算编制，目前有国家标准《软件工程 软件开发成本度量规范》（GB/T 36964—2018）和《系统与软件工程 功能规模测量 NESMA方法》（GB/T 42588—2023）可以参考，但行业实际普遍采用行业经验法编制项目预算，由于各建设方经验不同，同一项目所编制的预算结果可能相差较大，给审核带来很大挑战。

3.事前管理缺乏主动性。目前，多数地区政务信息化项目事前管理主要是信息化项目管理部门对项目单位提出的建设需求及建设方案进行被动审核，仅有部分地区对项目建设需求进行主动管理，如需求征集、需求评估、需求整合等。被动管理容易形成地区信息化建设受项目单位或业务部门主导，数字政府建设顶层规划与实际建设脱节、信息化发展不协调的局面，同时也导致信息化管理部门对地区信息化总体规划的主体责任缺失。

三、开展事前绩效评估的主要思路

针对前述问题，需开展政务信息化项目事前绩效评估，弥补项目审核内容的完整性，强化项目评估的科学性，推进项目管理的主动性，为项目后续建设管理及运行奠定基础。具体来讲，政务信息化项目事前绩效评估，遵循“必要性——可行性——绩效性”的基本路线，同时应基于信息化项目的复杂性、多样性，建立信息化项目分类体系，针对不同分类设计不同的评估指标。

1.事前评估基本路线

（1）项目立项必要性。立项必要性从立项依据充分性、需求紧迫性、财政投入相关性三个方面考虑。其中：立项依据充分性关注项目的立项是否与国家及地方信息化宏观政策、行业政策相关，是否与项目部门职能相关，对于国家或者本级政府重大专项政策要求的项目，应予以较高的权重分。另外，必要性还应关注项目是否满足当地政务信息化项目管理规划要求，是否存在重复建设情况，是否涉及负面清单建设内容，以及所采用的设备或服务是否属于信息技术应用创新产业扶持范围等，因此，指标设计时需对负面清单内容重点关注，严格审核。需求紧迫性主要从项目业务需求、功能需求和性能需求三个方面考察项目，如老旧系统无法使用，严重影响业务运行，必须进行新系统更替，或系统用户量大、性能要求高等需求应予以较高分值。进一步，在三级指标设置时，应与项目实际结合，最好根据项目特征进行分类设置，如提供公众服务类项目应考察用户规模，涉及数据应用类项目应考察数据需求规模，以新兴信息技术应用为特色的项目应设置技术性能指标，这样同类型项目采用同类指标可进行横向对比，以提升对绩效目标合理性评估的质量。财政投入相关性关注项目是否属于公共财政支持范围，是否有明显的经济、社会、生态或可持续性效益。

（2）项目实施可行性。项目实施可行性一般从决策程序规范性、实施方案有效性、资金保障程度、运行可持续性四个方面设定。其中：决策程序规范性关注项目是否按照当地政务信息化项目管理办法规定的程序进行设立，如是否做过可行性研究，是否通过专家评审，是否有预算单位集中论证，相关材料是否齐全等。实施方案有效性关注项目组织安排是否明确，实施计划是否清晰，里程碑节点是否明确，项目管理制度、资金管理制度是否健全，风险管控措施是否到位。资金保障度关注资金来源是否明确，到位时间是否清晰，是否能够落实。运行可持续性关注项目后续运行及成效发挥是否可持续。

（3）项目实施绩效性。项目实施绩效性从投入经济性、绩效目标合理性和预算编制合理性三个方面设定。其中：投入经济性关注项目投入是否经济，是否有其他更有效的替代方案。例如对于项目管理系统，同等资金投入下，采用其他技术方案，是否能达到与基于区块链技术的项目管理系统相同的功能，且具有更好的性能，或者实现相同功能和性能，建设成本是否更具经济性。绩效目标合理性关注项目总体目标、阶段性目标是否满足明确性、可衡量性、可实现性、相关性和时限性特征。预算编制合理性关注预算编制是否科学、合理，编制依据是否充分，测算过程是否合理，预算分配是否与绩效目标关联。

2.项目评估分类。为了对政务信息化项目进行统一管理，需要根据不同行业的特殊性建立一套项目评估分类体系，以便后续针对不同类型的项目设计不同的事前绩效评估指标，提升指标的通用性和针对性。笔者依据信息化项目基本架构特征及业务应用场景特征，将政务信息化项目分为基础设施类、支撑系统类和应用系统类三大类，具体分类如表1。

 

表1  政务信息化项目分类参考

基础设施类主要是信息化项目的机房、数据中心、网络、基站等底层基础设施设备及环境建设的项目；支撑系统类主要是为业务应用提供操作系统、数据库、中间件的通用支撑环境服务的项目；应用系统类是为业务场景提供赋能作用的应用系统软件项目，具体可根据业务类型分为安防监控、监察监管、指挥管理等项目。

四、政务信息化项目事前绩效评估指标体系

基于上述评估路线及分类体系，在设计指标体系时，可建立一套“共性+个性”的指标体系，共性指标用于所有项目评估，个性指标根据不同类型项目设计不同指标。

（一）共性指标

总体指标体系以必要性、可行性和绩效性三大维度为一级指标，对应设计政策支撑、需求紧迫、财政相关等二级指标，并细化至三级指标，除了需求紧迫对应的三级指标为个性指标外，其余都为共性指标，具体设计参考如表2所示。

 

表2  政务信息化项目事前绩效评估共性指标体系设计参考

（二）个性化指标

个性化指标主要对项目的需求进行评估，通过对不同类型项目的需求评估，一方面可以明确项目的需求情况，另一方面可以帮助信息化项目主管部门摸清各业务单位的建设需求，为信息化建设规划提供支撑。指标设计时根据表1中的项目分类，设计表2中的三级指标，即不同类型的项目设计不同的需求紧迫性指标，参考如表3。

 

表3  个性化指标设计参考

在实际评估过程中，采用共性指标和个性指标相结合的形式，这样既可以通过共性指标对所有项目进行横向对比，又可以利用个性指标对各类项目进行针对性评估，同时，同类型项目之间也可进行横向对比，进而筛选出质差项目。

五、关于政务信息化项目事前绩效管理的其他思考

在数字化转型背景下，政务信息化项目管理不仅要强化对项目的事前绩效管理，更重要的是进行全生命周期绩效管理。信息化项目管理部门应统筹项目事前、事中、事后以及运维的全过程，将绩效理念融入其中，形成政务信息化项目全生命周期管理体系。基于绩效的全生命周期项目管理，需要从事前绩效评估着手，以绩效目标为牵引，指导预算单位和信息化项目管理部门进行项目建设。在建设过程中，通过事中绩效跟踪来监督项目建设进展，对中途存在的问题进行及时纠偏，确保项目朝预期方向推进。在项目建成后，通过事后绩效评价对项目建设成效进行评估，以评促建，为同类项目提供参考，同时为后续运维计划提供建议。在项目进入运维阶段后，需要通过运维评价来监督项目实际使用效益，为来年运维资金安排及项目升级或退出计划提供支撑。事前绩效评估作为项目全生命周期绩效管理的关键环节，是项目预算投入的“守门员”，位置重要，不可替代。

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