16 Jun,2021

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浅析绩效审计与绩效评价的联系
发布者:中诚政融发布日期:2021-06-16 00:00:00

绩效审计作为伴随着预算绩效管理工作开展相应出现的一项改革工作,也已经多次出现在相关正式文件中

来源:《绩效管理》

作者单位:湖北省财政厅

作者:王路

前言

相较于绩效评价已经明确写入预算法,在推进实施时具有较强的法律依据而言,绩效审计目前并没有写入审计法及其实施条例中,缺乏实施的法律依据,甚至在现行的所有正式的制度文件中并没有对绩效审计做出一个明确清晰的定义。这并不是因为此项工作不重要或是无必要,在笔者看来,正是因为这个定义的出台会涉及很多细节问题需要解释清楚,其中一个明显需要解决的问题就是绩效审计和绩效评价之间的关系。


绩效评价与绩效审计的定义分析

早在2011 年,财政部出台的《关于印发< 财政支出绩效评价管理暂行办法> 的通知》( 财预〔2011〕285 号)中,便对绩效评价的定义做了明确的规定:“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进

行客观、公正的评价”。绩效审计作为伴随着预算绩效管理工作开展相应出现的一项改革工作,也已经多次出现在正式文件中,在审计署向社会公布的《2008 年至2012 年审计工作发展规划》中明确提出“到2012 年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”;在审计署《关于印发“十三五”国家审计工作发展规划的通知》(审政研发〔2016〕55 号)中提出“要把绩效理念贯穿审计工作始终,综合分析经济效益、社会效益和环境效益,促进加快转变经济发展方式,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。但时至今日,对于什么是绩效审计,审计署尚没有给出一个较为清晰准确的说法。


虽然没有一个较为明确的定义,但通过参考借鉴国外早期开展绩效审计国家的经验,我们可以合理判断出绩效审计的定义中除了传统审计工作的相关要求之外,至少应该包含对“3E”价值追求,即经济性(economy),用最低费用取得一定数量和质量的资源,即预算支出是否节约; 效率性(efficiency), 以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出,即是否讲求效率; 效益性(effectiveness), 是产出与目标的关系,是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果,即是否达到预期目标。参考《世界审计组织审计准

则》的定义,绩效审计是“对被审计单位在履行职责时对于资料的经济性、效率性和效益性进行的审计。”


绩效评价与绩效审计的区别与联系

鉴于绩效审计暂时还未出台一个相对明确的定义解释,客观上,比较绩效评价和绩效审计之间的异同其实存在着很大的难度,很可能会根据不同人的主观理解不同而存在一定差异。但尽管如此,比较二者之间明显存在的异同还是可能的。


二者的相同点是很明显的:一是二者都主要是对实施完成后的项目进行审核,两项工作都带有检查项目完成情况的目的。二是二者在项目核查上都应体现出绩效理念所秉持的“3E”原则,即经济性、效率性和效益性。


相较于二者的共同点而言,二者的区别无疑更多。一是二者的实施主体不同。绩效评价工作的实施主体大体上可以分为财政部门和预算部门(单位)两类,而绩效审计的实施主体则主要是审计部门,具体包括审计署和地方各级审计机关。这种区别客观造成了绩效评价主体的独立性相较于绩效审计而言较弱,绩效评价报告较审计报告的真实性可能会略低。由于绩效审计的主体相对独立于被审计部门,对项目的实施情况不存在更多的直接关联,可以更为客观地反映项目管理中出现的问题。而绩效评价除财政部门组织实施开展的绩效评价之外,更多的会出现由项目实施部门自己评价自己,或项目实施部门委托第三方机构对本部门项目评价的情况。在后两种情况下所出具的报告由于加入了被评价部门的自己意志,就会不可避免的出现一定程度的失真现象。


二是二者工作开展的方式存在一定差异。绩效审计通常是对某一项具体项目或工作孤立年度进行审查,重点关注的是项目或工作在孤立年度的使用情况,而绩效评价所针对的项目或工作的年度往往要涉及连续多年,同时在数据比对时往往要同同类条件下的外地、外省甚至外国的类似项目情况进行比较,在时间和地域上均要广于绩效审计。


此外,在工作方式上,绩效审计多以到项目单位实地查阅资料为主,更多的是依靠部门自身掌握或提供的资料,而绩效评价则更多需要到项目具体实施地走访,通过现场与受益群众实地座谈、发放调查问卷等方式进行,更注重了解项目实地情况。因此绩效评价较绩效审计的工作量更大,涉及到的数据信息更多,所以开展绩效评价工作所用的时长一般会长于绩效审计,反映的问题一般也更为全面。


三是两种报告结果应用的方式存在一定差异。两种报告在结果应用形式上有很多的相同之处,如都有报送人大、向社会公开、反馈部门整改等,但是审计报告和绩效评价报告还有一些不同之处。首先,报送主体的规定不同。审计法中对于审计报告的报送主体进行了明确规定“审计署在国务院总理领导下,对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区

主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督,向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告”,包括国务院总理、本级政府和上一级审计机关在内的各主体都是审计报告的报送主体。而绩效评价报告方面,虽在《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34 号)明确规定了“同步报送同级人大、同步向社会主动公开”,但是对于是否应将部门提供的绩效评价报告报送政府,是部门自行报送还是由财政部门统一报送等,还未作出明确规定。


其次,对预算安排的影响不同。在《意见》中明确“各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制,将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩,将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩”,将绩效评价的结果与预算资金的安排进行了紧密挂钩,这也是绩效评价工作的牵头部门之所以放在财政部门的一个重要原因之一,相较于审计部门,财政部门更便于实现评价结果与预算资金安排的有机结合。第三,后续追责问责的程序和力度不同。在审计法中明确

赋予了审计机关一定的处罚权,譬如第四十四条“审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的,应当提出给予处分的建议,被审单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定,

并将结果书面通知审计机关;构成犯罪的,依法追究刑事责任”等等,给予了审计部门一定的处罚权力。而绩效评价则缺少相对明确的处罚规定,虽然在《意见》中也提出了“地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责,部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责,项目责任人对项目预算绩效负责,对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制”,但是谁来问责,如何问责,什么程序等细节问题并未作出明确规定及说明,具体执行起来存在一定的困难。


绩效审计和绩效评价的相互借鉴与融合

由于绩效审计和绩效评价工作具有一定的相似性,相互之间客观上存在相互借鉴与融合可能。一是修订审计法及其实施条例。将绩效审计正式上升到法律层面,提高绩效审计的权威性,以便后续开展绩效审计于法有据,执行中也更有力度。


二是给出绩效审计的明确定义。特别是在定义中需要对绩效评价与绩效审计,绩效审计与传统审计工作之间的区别进行较为充分的说明和界定,明确各项工作的边界。


三是建立绩效评价与绩效审计相互认证机制。由于二者都是对部门实施的项目进行核查,为减少被核查部门工作压力,避免重复核查,可以考虑采取财政部门开展的绩效评价报告与审计报告相互免检,部门自行组织开展的绩效评价报告抽查进行绩效审计的方式,从而加大绩效评价和绩效审计的覆盖范围,逐步实现项目资金的全覆盖。在财政部《通知》中已明确将“审计报告及决定”作为绩效评价的参考依据,已初步实现了绩效评价环节对审计报告的认可,但审计报告对于绩效评价报告尚没有建立制度层面上的认可机制。


四是建立联合报送机制。相较于绩效评价报告的报送目前尚缺乏较为明确的规定而言,审计报告报送的主体更为明确。建议可以考虑在向政府报送审计报告的同时,附上相同项目的绩效评价报告,这样既可以更加全面地反映项目情况,便于领导后续决策参考,又可以倒逼部门注重绩效自评质量,提高绩效自评工作的真实性。


五是细化绩效评价报告处罚机制。相较于绩效审计具有明确的问责手段和问责程序而言,绩效评价报告的处罚问责机制还未真正建立,客观造成了部门对绩效评价工作和绩效评价结果的不重视。建议尽快建立对绩效评价结果的追踪问责机制,让部门对使用资金存有责任感和使命感,常怀自律心和敬畏心,以更好地推进项目管理,提高资金的使用效益。


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