18 Oct,2019

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中期纠偏,如何运用过程监控加强预算绩效管理?
发布者:中诚政融发布日期:2019-10-18 09:39:34

背景

2019年726日,财政部印发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》(以下简称“办法”),《办法》显示,中央部门一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算所有项目支出,都将被纳入中央部门绩效监控范围。

预算绩效监控是贯彻落实预算执行有跟踪的具体行动,《办法》明确了中央部门是实施绩效监控的主体,应对重点政策和重大项目,以及巡视、审计、有关监督检查、重点绩效评价和日常管理中发现问题较多、绩效水平不高、管理薄弱的项目予以重点监控,并逐步开展中央部门及其所属单位整体预算绩效监控。

近年来,预算绩效监控工作已在各地陆续开展,各地方结合当地财政预算实际都出台了相关文件,从而保证预算绩效监控工作的顺利开展.如东莞市财政局出台财政支出绩效运行监控实施方案,从监控方式、监控内容、监控流程和结果应用四个方面进行了规范;玉林市紧扣工作关键,创新监控方式,注重结果运用,其预算绩效中期跟踪监控结果运用成效显著。此次《办法》的出台则是在现有基础上进一步提高了预算绩效运行监控工作的规范性和系统性。

实施预算绩效监控是根据财政部关于建立预算编制有目标,预算执行有跟踪,预算完成有评价,评价情况有反馈,评价结果有应用的预算绩效管理体系的要求而开展的。现阶段,我国预算绩效管理工作开展已有十余年,从2005年财政部颁布的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》开创了预算绩效管理工作在中央部门先行实施的先河,到2009年《财政支出绩效评价管理暂行办法》这一纲领性文件的出台,再到2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》对预算管理改革进行全面部署,再到20189月《关于全面实施预算绩效管理的意见》出台为加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系指明方向,都体现了这十几年来预算绩效管理改革在探索中不断前进,预算绩效管理体系日趋细化和完善。如何看待预算绩效监控在全面实施预算绩效管理中的定位及作用?预算绩效监控的重点在哪?如何实施具体的监控方法?

近日,在《财政监督》杂志主办的监督沙龙上,几位专家围绕预算绩效监控展开探讨。

话题嘉宾

刘国永:上海财经大学中国绩效研究院执行院长,研究员,博士。主要研究方向为财政学、公共管理学、绩效评价和监督等。

杨志安:辽宁大学经济学院教授,博士生导师,辽宁大学应用经济学世界一流学科财政学方向建设带头人,全国先进社科工作者,主要从事财税理论与政策方面研究。

姜明耀:首都经济贸易大学财政税务学院讲师;中国社会科学院数量与技术经济研究所博士后。主要研究领域为增值税理论与政策,多年参与绩效评价专家评审工作。

郑德琳:广东省财政科学研究所经济师,中山大学岭南学院经济学硕士。研究领域:财政理论与政策、预算理论与实践。

吴辉:北大纵横管理咨询有限责任公司高级合伙人,经济师,并购研究院执行院长。主要擅长领域为战略规划、绩效体系设计、股权激励等。

主持人

郑   洁:《财政监督》杂志编辑


重事中,聚焦过程管理

主持人:全面实施预算绩效管理是一个整体的系列活动,预算绩效监控工作在其中的定位是怎样的?其在全面实施预算绩效管理中的作用是什么?

刘国永:预算绩效监控是全过程预算绩效管理的事中管理环节,是指根据确定的绩效目标,通过动态或定期采集绩效运行数据,对管理执行的相关情况和目标要求的完成情况进行跟踪,并在归纳分析的基础上,及时、系统地反映绩效目标实现程度和预算执行进度等信息,发现绩效运行偏差并及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现的管理活动。

从上述定义上来看,在全面实施预算绩效管理中,预算绩效监控主要有三个作用。一是确保绩效目标如期保质保量实现。绩效监控作为全过程预算绩效管理的组成部分,紧紧围绕绩效目标而开展。在监控过程中,相关主体可以发现实际状况与绩效目标存在的偏差,分析偏差情况和原因,采取纠偏措施,保障绩效目标实现。二是落实部门绩效管理主体责任。部门(单位)是财政资金的使用主体,也是预算绩效管理的第一责任主体。通过开展绩效监控,部门(单位)可以动态掌握财政资金使用状况,有助于提高自身资金管理水平,更好地落实自身的绩效管理责任。三是建立预算绩效数据采集渠道。预算绩效数据是开展预算绩效管理活动的重要材料,尤其是在预算绩效评价的过程中,更是亟须全过程的预算绩效数据予以支持。通过监控过程中的资料梳理,借助绩效监控表单的规范格式,可以全面掌握预算绩效数据,从而帮助开展其他预算绩效管理活动。

杨志安:预算绩效监控是构成全面实施预算绩效管理体系的重要子系统,是不可或缺的一个重要过程考核环节。预算绩效监控工作重点是需要及时把握预算支出行为过程和预期结果,帮助和指导预算支出实现既定预算绩效目标,是开展预算绩效评价的重要前提,是实现预算绩效目标的重要保障。因此,预算绩效监控工作应该是对预算支出的一种过程考核。加强预算绩效监控无疑有利于进一步落实履行财政支出事权,提高财政预算支出效率,以及降低财政预算支出风险。

姜明耀:预算绩效管理具有管理活动的共性特征。通常而言,管理要有目标,而监督目标的实际执行情况,是管理活动不可或缺的环节。对预算绩效管理活动而言,预算绩效监控工作亦是如此,即预算绩效监控工作理应定位于全面实施预算绩效管理活动的必要环节。在全面实施预算绩效管理中,应努力发挥事中纠偏作用。一方面,项目应按照预算方案执行;另一方,在实际执行过程中,也难免由于各地、各类项目的差异特征,而暴露出一些新的问题。这些问题可通过事中绩效监控及时发现,并依据项目立项的绩效目标进行适当纠偏,避免事后评价出现较为严重的管理问题。

郑德琳:预算绩效评价是事后对于结果的一种考核,预算绩效监控则属于过程管理。在全过程预算绩效管理链条中,作为连接绩效目标与绩效评价的关键环节,绩效监控在绩效管理中有着不可或缺的作用——它既是绩效目标得以实现的重要保障,也是绩效评价有效实施的重要前提。与公路上的路标和摄像头相类似,预算绩效监控就是要确保预算执行不跑偏、不压线,最终顺利达到既定的绩效目标。

在全面实施预算绩效管理中,预算绩效监控所起到的作用首先是及时纠偏,确保绩效目标的有效落实。全过程跟踪和分析预算绩效情况,对预算支出进度和绩效目标完成度不理想的情况及时加以督促整改,有利于强化绩效目标的导向作用。其次,预算绩效监控能够强化约束,加强预算执行的刚性控制。绩效目标批复或下达后,无特殊原因一般不再予以调整。对于资金安排偏离绩效目标计划时,视情况采取不同措施予以制止,有利于实现预算“硬约束”。再次,预算绩效监控可以优化配置,提高财政资金的使用效率。绩效监控可以对绩效完成情况进行风险筛查和预警,能够有效防止资金违规拨付、沉淀积压和绩效目标脱靶。根据绩效监控结果进行“奖优罚劣”,也有助于提升公共资源的配置效率。

吴辉:《关于全面实施预算绩效管理的意见》是党中央、国务院对全面实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大部署,对于深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。为贯彻落实《意见》,2019年7月,财政部制定了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》,该暂行办法对预算绩效管理的“事中”管理做出了进一步的明确规定,是“全方位、全过程、全覆盖”三个维度要求中的“全过程”的一个有力的抓手。预算绩效监控在全面实施预算绩效管理中,在构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统中起着承上启下,及时纠偏的作用。


主持人:《办法》明确了绩效监控的职责分工、监控范围和内容、监控方式和流程以及结果应用,各部门预算绩效监控的主攻方向在哪? 

刘国永:中共中央、国务院在《关于全面实施预算绩效管理的意见》中要求,“各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行‘双监控’”,“双监控”的要求成为各部门预算绩效监控的重点。具体来说,就是要求部门在预算绩效监控的过程中,既要关注绩效目标实现程度,也要关注预算执行进度。

针对绩效目标实现程度,鉴于监控工作实施于预算执行期,绝大部分效果及服务和服务对象满意度可能暂时无法完全呈现,因此监控应更加关注产出目标的实现程度,并随着预算的执行进度,对效果目标实现的可能性进行初步判断。

针对预算执行进度,应当以预算资金拨付和支出情况为基础,明确预算执行进度与计划是否存在偏差。同时,更重要的是结合绩效目标实现情况,分析预算执行进度与绩效目标实现情况的匹配性,并对后续预算执行状况进行预测。

杨志安:下一步各部门预算绩效监控的主攻方向应是监控方式和流程。尤其是预算绩效监控方式,《办法》虽然提出了定量分析和定性分析相结合的预算监控方式,但这种预算监控方式、内容及其相关规定仍需进一步明确,需要结合实际中央部门预算运行监控工作做出具体的方案。另外,由于我国预算绩效管理仍处于积极探索阶段,各部门对预算绩效认识还需要进一步提升,只有充分认识到预算绩效监控的重要性,才能更好推进预算绩效管理水平的提高。

姜明耀:结合个人参与的一些基层部门的绩效预算评价项目的有限经验,个人认为,在选择主攻方向时,应根据不同情况,有一定侧重。例如,对于具有较为明确的、可量化的绩效目标的项目而言,应努力确保事中监督过程紧紧围绕项目立项之初设定的绩效目标展开;对于尚无清晰量化的绩效目标的项目而言,应在事中监督过程中,根据项目已完成情况,及时明确可量化的绩效目标,避免在事后绩效评价中难以量化项目的实际效果。

郑德琳:《办法》明确了财政部和中央部门的职责分工,其中财政部主要负责对中央部门开展绩效监控的总体组织和指导工作,中央部门是实施绩效监控的主体。

对于财政部门来说,首要的是落实其在预算绩效监控中的业务指导和牵头监控职责,加强建章立制,出台部门开展预算绩效监控的指导意见,对预算绩效监控主体、监控内容、监控方式、违规处理、管理职责等方面加以明确规定,确保预算绩效监控工作有章可循。在此基础上,搭建预算绩效动态监控平台,构建绩效运行监控指标体系,制定和完善监控预警规则,建立分工明确、高效协同的预算管理动态监控机制,及时发现各部门在预算执行过程中的问题并督促整改。

对于各职能部门来说,应积极承担起其对部门预算资金的分配使用、支出进度、绩效目标实现等情况的主体责任,根据年度预算确定的部门整体资金支出计划以及专项资金的总体计划、任务清单、绩效目标,追踪掌握和全程督导资金分配使用、项目实施等全流程情况,努力提高财政资金使用效益,确保如期实现既定目标和政策任务。各部门应在绩效监控过程中,对偏离绩效目标的原因进行分析并及时采取纠偏措施,定期对部门整体执行情况进行全面评估,主动向财政部门反馈预算绩效监控信息。

吴辉:在绩效监控的职责分工方面,要充分认识到绩效监控的重要意义并将绩效监控落实到各所属单位,将预算绩效监控纳入到各部门日常绩效考核中,人人要有预算监控的意识并主动担负责任。

在绩效监控范围和内容方面,要根据支出性质的不同有所侧重。针对一般公共服务支出,应该突出结果导向,使用有效绩效目标工具,通过不同维度的数据,包括数量、质量、时效、成本等进行客观评价并为下一年度的预算做好科学预测工作;针对民生公共性的项目,应关注其配置绩效、产出绩效及成果绩效,重点运用服务对象满意度等指标进行评价,预算绩效监控更应该从多维度衡量并评价预算绩效的结果;针对建设经济型项目,则更加强调经济效益方面的评价,预算绩效监控的主攻方向更应该放在经济效益评价结果上面。

在监控方式及流程上面,既要避免设置事无巨细的监控内容和复杂的流程,又要避免工作流于形式。要把工作重点放在绩效监控工作的汇总分析上面,在收集、分析、填报、报送的程序中,将分析做扎实,对偏离绩效目标的原因进行剖析并认真总结经验教训,在工作中提高全面预算绩效管理水平。

对于绩效监控结果的应用上,应作为年度预算绩效管理考核的重要依据,并将绩效监控过程中发现的问题、漏洞及时解决和封堵,为下一年度更为科学的进行预算打下良好基础。

多措并举,编织科学的监管之网

主持人:绩效监控采用目标比较法,用定量分析和定性分析相结合的方式开展。如何具体实施这一监控方法?实施过程中如何形成监管合力?

刘国永:采用目标比较法开展预算绩效监控,既要重视定量分析,也要重视定性分析,两者需要相互结合。在整个监控实施过程中,特别需要注意以下三点。

第一,确认绩效目标,紧抓核心指标。在实施监控的前期,需要对绩效目标进行修正、调整、补充和完善,确认好相应的绩效目标,同时优先选择最能反映项目(政策)实质、特征和核心目标的内容作为监控的主要方向或侧重点。此外,在指标的选择上要突出具体特点,针对不同类型、不同时间跨度、不同预算规模的监控对象,选取不同的指标、标准和要求。

第二,实地调研跟踪,强调案头分析。绩效运行监控不仅需要分析预算及项目(政策)相关的原始资料,还必须实地跟踪调研,收集第一手资料。对于相关制度健全状况的管理性指标,可以采取案头分析的方式,对提供的资料进行判断分析;而对于资金如何使用、资金如何管理、项目实施制度的执行情况、项目实施中出现的问题等监控内容,则要进行实地调研,以便于了解真实状况。

第三,开展偏差分析,注重趋势预测。采集完成相关数据后,需要确认好每一个指标对应的实际值,将实际值与目标值进行比较,发现绩效运行偏差、分析偏差原因。对于采集形成的数据链条,还应进行趋势预测分析,寻找规律和轨迹,发现将来可能的问题,并从预算执行或调整、项目管理及实施、制度保障等方面提出纠偏措施。

杨志安:具体方法:绩效监控采用目标比较法的重要前提是需要建立科学合理的绩效目标。然后通过比较中期预算绩效结果与预算绩效目标,这一过程的重要前提是建立科学绩效评价指标体系。绩效预算指标的构建需要分部门、分行业、分模块(项目管理、财务管理、项目绩效等),所有指标力求量化。最后,依据重点绩效监控专家指标体系,运用定量分析和定性分析全面评判预算执行、任务完全、实施措施、资金管理及使用、效益情况等。

建议:在开展绩效监控过程中,需要邀请人大及其常委会、审计、监察以及社会各界代表,尤其是被聘为人大财经委员会委员的专家代表等参加预算绩效监控每个环节。另外,预算绩效监控结果公开需要进一步加强,积极主动将预算绩效监控结果向人大及其常委、审计、监察等部门和社会公众公开,进一步强化第三方监督部门对单位使用财政资金的问责。

      姜明耀:落实这一监控方法,其根源,还是在要依靠较为明确、合理的、量化的绩效目标。缺少可量化的绩效目标,是不少项目存在的共性问题。针对这一问题,应首先落实好基本公共服务标准化体系。2018年7月6日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议,审议通过了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)。随后,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《指导意见》,落实好此份指导意见,是落实绩效目标监控工作的基础。

      为形成监督合力,应体现公共财政的基本特色,落实“众人之才办众人之事”的公共财政的理念。除部门内部监督之外,应注重发挥各级人民代表大会的监督作用。当然,目前,许多地方的各级人大已介入到绩效评价工作中。为切实提高绩效评价工作实效,发挥好人民代表的监督作用,应确保项目基础信息的公开,以及对人大代表做好财政支出和绩效评价管理工作的相关基础专业知识的普及工作。

郑德琳:定量分析和定性分析相结合的监控方式,首先需要科学合理的监控指标。绩效目标是绩效监控的重要依据,各部门需要在预算编制环节部署和考虑绩效运行监控工作,结合本地区、本行业、本领域的工作特点,形成指向年初绩效目标指标体系的绩效运行监控指标体系。其次,需要建立和完善监控信息系统。要对大量绩效数据信息进行日常监控,必须依托信息系统。因此,应加强汇集绩效监控基础数据源,建立绩效监控数据库,并设置必要的监控规则,对预算绩效数据的监控疑点形成自动预警机制,系统全面监测绩效目标是否偏离预设目标。

在绩效监控的实施过程中,可构建多主体协同合作机制,以形成监管合力。相关职能部门实行全面核查机制,对本部门及所属单位资金分配下达、实际支付、项目实施、任务清单和绩效目标实现、信息公开等情况进行监控。财政部门建立重点抽查机制,会同相关职能部门选取部分重点项目以及资金支出进度慢、执行效果差的项目开展跟踪,追踪掌握和全程督导资金分配使用、项目实施等情况。同时,可探索邀请人大代表、专家学者联合开展重点项目专项调研,适时引入第三方专业机构进行监测评估。

吴辉:在实施绩效监控过程中,对于一般公共服务支出,更加偏重于绩效目标工具的使用,也就是定量分析,对于民生型公共项目支出,则需要增加定性分析,例如项目支出对社会民生的影响相对无此项支出是否达到预期效果,如果有必要,可以聘请外部智库或第三方,对项目绩效进行进一步分析评价,作为绩效监控的补充;对于建设经济型项目,项目的经济效益和社会效益受多方因素的影响,项目本身绩效的科学合理性难以保证,所以项目本身绩效评价的复杂性就导致了绩效监控也需要考虑多方面的因素。在绩效监控实施过程中,需要在评价项目绩效结果的基础上,适当评估项目绩效的科学合理,倒逼项目管理者在项目立项阶段保证项目可行性和科学性,从而提高预算管理水平。

所以在实施过程中,各部门需要在绩效监控中形成联动效应,对项目在推进过程中的各项监管及时跟进,及时发现问题并纠偏。


主持人:预算绩效监控作为绩效目标管理的延伸,绩效目标的设定对绩效监控有着重要的影响,体现在哪些方面?如何确保绩效目标设定的科学合理性,从而保障绩效监控工作的顺利开展?

刘国永:绩效目标是预算绩效管理的基础和起点,当然也是预算绩效监控工作开展的基础,两者之间紧密相关。一方面,预算绩效监控以绩效目标为依据,需要紧紧围绕绩效目标开展;另一方面,通过开展预算绩效监控,可以借助修正绩效目标、进而提升其与项目实际的契合度。从两者关系的剖析,可以帮助我们深刻理解绩效目标设置的重要性,进而确保绩效目标设定的科学性和合理性。具体而言需要做到以下三点。

一是要做好部门职责的梳理工作。分析部门职责和战略目标,绩效目标应与部门职能及战略目标相匹配;分析项目要求和依据,对项目的功能进行梳理,包括资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、工作任务、受益对象,明确该项目支出的功能特性。

二是要善于将总体目标细化为指标。依据项目的功能特性、预计项目实施在一定时期内所要达到的总体产出和结果,从而确定所要实现的总体绩效目标,并将总体绩效目标进行细化分解,从中总结提炼出最能反映总体绩效目标实现程度的关键性指标。

三是要比较、确认目标值。通过收集相关基础数据,如过去三年的平均值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准等,确定绩效标准,并依据项目预期实施进展,结合预计投入的资金规模,确定绩效指标的目标值。

杨志安:绩效目标的设定对绩效监控具有重要影响,具体表现在:财政预算资金整体使用效率,中后期财政预算安排和政策制定,绩效监控过程考核结果的公信力和权威性。

建议:一是多元参与主体充分论证绩效目标的合理性和科学性。由各部门根据实际情况制定合理的预算绩效目标,向人大及其常委会、审计、监察以及上级政府等部门提交并审议预算绩效目标。预算绩效工作人员并非具有专业背景,在绩效目标设定方面需要高等院所的技术专家参与论证绩效目标的科学性。二是借助信息化手段建立绩效目标数据库。建立分部门、分类别、分行业的数据库,进一步分析历年绩效评价成果的价值,不断完善预算绩效评价结果数据库,为下一步预算绩效目标申报和绩效评价提供基础数据参考。

姜明耀:尽管不是所有项目都能够找到最佳的可量化的绩效目标,但从项目设立之初,项目单位必须具有设立明确的量化绩效目标的意识,因为绩效目标管理是绩效管理的灵魂。对于无法设定合理的可量化的绩效目标的项目,如果是连续性项目,也应逐年有所改善。对于缺少合理、科学的绩效目标的项目,应努力克服财政支出的管理惯性,切实发挥绩效预算事前评价的作用。

      郑德琳:绩效目标是预算绩效管理的源头环节和重要组成部分,对于后续环节绩效监控有着举足轻重的作用。首先,绩效目标的设定为绩效监控提供了依据。绩效监控到底要监控什么、怎么监控,绩效目标为此提供了一个评判标准,它使得绩效完成情况可量化、可评价,从而使得监控结果可判断、可分析。其次,绩效目标的设定为绩效监控奠定了基础。绩效目标的设定要求预算编制必须从源头开始就建立可监测、可控制的绩效指标体系,为绩效监控的实施提供有效的政策工具。“花钱必问效”绩效观念与预算编制得以深度融合,减少了开展绩效监控的工作阻力。再次,绩效目标的设定增强了绩效监控各主体的责任约束。按照“权责对等”的原则,申请预算的部门要同时申报绩效目标,审核预算的部门要同时审核绩效目标,强化了预算责任和绩效责任的双重约束。

      国外实施绩效管理的国家在设定绩效目标时往往采用SMART法则,即绩效目标必须是具体的(Specific)、可衡量(Measurable)、可实现(Attainable)、密切相关的(Relevant)和具有时限性(Time-bound)。如英国政府部门在编制预算时会制定结构性改革计划(Structural Reform Plan),分解确定预算项目所需采取的具体措施,并清晰界定各项措施的“里程碑”事件(Milestone),以明确年度工作的路线图和时间表。

借鉴发达国家开展绩效管理的经验,设定的绩效目标,至少应符合以下要求:一是指向明确,即符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划等要求,并与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关。二是细化量化,即从数量、质量、成本、时效以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面进行细化,尽可能进行定量表述,如不能以量化形式表述的,应采用可衡量的定性表述。三是合理可行,即符合客观实际,经过调查研究和科学论证可行,能够在一定期限内如期实现。四是相应匹配,即与计划期内的任务数或计划数相对应,与预算确定的投资额或资金量相匹配。五是整体一致,即绩效总目标、产出指标和效益指标之间应逻辑清晰、环环相扣,体现投入、过程、产出、效益的一致性和整体性,以便为绩效监控开展分析搭建合适的框架。

     为了使绩效目标设定能够顺利推动后续的绩效监控工作,相关职能部门应根据部门职责及其事业发展规划,制定与预算资金规模相匹配的绩效目标,将绩效目标加以细化分解成各项绩效指标,结合预算项目的特点和属性选取适用的共性指标和个性指标,根据指标出处(依据)、指标标准值、历史指标值、数据来源等信息,科学设置数字指标,并进行适当性评估,确保绩效目标的量化可测。财政部门应对相关职能部门报送的绩效目标进行审核,把绩效目标审核结果作为预算安排的重要依据:除了对于审核结果为“优”的允许直接进入下一步预算安排流程外,对于其他审核结果均应要求相关部门加以修改完善。绩效目标一经确定,一般不再予以调整,以强化其对绩效监控的监督指导作用。

吴辉:绩效目标的设定对绩效监控的重要影响主要体现在以下几个方面:绩效目标的科学合理影响各部门推进绩效监控的力度;绩效目标的科学合理决定了预算绩效监控过程的有效性;绩效目标的科学合理会影响绩效监控的最终效果;绩效目标的科学合理会影响绩效监控结果的应用。

      近年来,一方面各级政府在项目的全过程管理上面,总结经验、积极提高全面预算绩效管理业务水平;另一方面各级政府在项目的可行性论证上面,积极与包括管理咨询公司、行业咨询公司以及高校智库在内的“外脑”进行不同层次的合作,确保预算资金使用效率以及绩效目标设定的科学合理性。


重视结果应用,助力全过程绩效管理

主持人:《办法》规定,预算绩效监控结果作为以后年度预算安排和政策制定的参考,绩效工作情况作为中央部门预算绩效管理工作考核的内容。绩效监控工作侧重中期纠偏,其监控结果如何促进绩效管理全过程形成良性循环?

刘国永:预算绩效监控结果应用是整个预算绩效监控工作的落脚点,要通过预算绩效监控促使全过程绩效管理形成良性循环,在我看来,就必须做到三点:

一是突出工作考核实效与预算安排挂钩相结合。在预算绩效管理工作考核中,将部门预算绩效监控的规模、频次和结果应用状况作为重要考核项,从而明确工作开展的硬性标准。同时,还应当将绩效目标实现程度和预算执行进度与部门专项业务经费的预算安排联系起来,激励部门及时保质保量地实现绩效目标。

二是注重绩效目标与预算执行调整应用的同步性。当绩效目标发生调整时,预算应同步做出调整,反之亦然。绩效目标运行较好时,预算资金要保障到位,执行进度应与之匹配;当绩效目标运行偏离较大时,预算执行相应也要暂缓。

三是多从部门管理和项目管理的高度总结经验。部门预算绩效管理的开展,应当是为了部门管理水平的提升,因此,要总结部门管理、项目管理的经验做法及存在的问题,不断完善部门管理机制,提高部门及具体项目的管理效率和效果。

杨志安:监控结果是中期纠偏的重要依据。首先,各单位在理念上必须明确监控结果是需要在实地调查、检查、科学论证等环节的基础上做出相应的判断,并不是简单的各种指标统计结果。其次,监控结果的应用是需要相应的配套制度加以保障和衔接,如信息公开制度、反馈整改制度的协调配合等。同时,也需要提高监控结果的公信力和权威性。最后,预算绩效运行监控结果应用的重点不是问责,而是纠偏,意味着下一步绩效管理需要做出改进措施,以完成预算绩效目标。

姜明耀:形成良性循环的一个重要前提是,前有关联,后有制约。事中绩效监控,有赖于事前绩效目标的目标性,所提出的问题,应在事后绩效评价中有所体现。增加事中绩效评价后,未来项目的事前绩效评价除参考以往年度事后评价结论,也应关注以往年度的事中绩效评价所反映出的问题。为避免事中绩效监控流于形式,应确实对于有问题的项目提出整改意见,甚至作出中断支持的决定。如果绩效评价报告只停留于书面指出问题,笼统地提出改进意见,仍难以发挥绩效预算管理的实际效果。

郑德琳:加强对于绩效监控结果的应用,是促使绩效管理全过程形成良性循环的重要途径。一是发现问题及时分级分类处置。对于未能实现阶段性绩效目标的情况深入开展成因分析,对确因政策变化、突发事件等客观原因造成的偏离情况,及时按程序调减预算并调整绩效目标;对因理解偏差、操作失误等导致与阶段性绩效目标严重背离、可能造成财政资金严重损失等情况进行排查追溯,采取警告、暂缓或停止拨款、收回资金等措施予以纠正。二是绩效监控结果与预算安排挂钩。对各部门绩效监控结果中值得关注的问题,如制度不完善等问题进行分析研判,督促相关部门研究提出解决措施或完善制度机制。对于监控中发现的重大问题,可酌情对下一年度预算安排采取扣减、调整、撤销等措施;对于真抓实干、绩效明显的部门,可考虑从收回的沉淀资金中适当安排资金予以奖励。三是加强绩效监控信息公开。大力推进绩效信息公开透明,主动向同级人大报告、向社会公开,自觉接受人大和社会各界监督,是全面实施预算绩效管理的基本要求。各部门应按照有关规定,履行预算执行信息公开工作职责,及时公开部门预决算、专项资金、政府采购、绩效等信息,积极搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台。

      吴辉:《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》要求绩效监控结果作为以后年度预算安排和政策制定的参考,绩效监控工作情况作为中央部门预算绩效管理工作考核的内容。首先,依据监控结果要对绩效水平不高的项目提出进一步的处置措施并及时纠正;其次,可以作为以后年度绩效目标设定重要参考,以此来提高预算编制的业务水平;第三,预算绩效监控可以纳入到各部门日常绩效考核体系中,将预算绩效监控落实到个人。与个人的工作业绩挂钩,让“花钱必问效,无效必问责”的绩效理念贯彻到每个人头上。如此一来,让预算绩效监控从项目绩效指标的设置开始,到项目实施的全过程管理,到项目最后的结项验收,有了全流程的监督管理,达到绩效管理的目的。

主持人:近些年,已有很多单位展开了预算绩效监控工作并取得了一定成效。从实践来看,存在哪些问题,有哪些难题?可以用怎样的思路去解决?

刘国永:近些年来,为了完善全过程预算绩效管理机制,很多地方都进行了预算绩效监控的有益探索,四川省、青海省、广州市、昆明市等省市也都先后出台各种预算绩效监控的管理办法,取得了相应的成绩。在各地实践探索的基础上,财政部出台了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》,也是充分吸收了各地的具体经验。但是,应该看到,目前正在开展的预算绩效监控,还是存在一些问题,亟待逐步解决。主要有以下三点:

      第一,监控范围较窄,偏重于预算项目支出。预算绩效监控工作应当围绕绩效目标展开,绩效目标管理则应在部门、政策和项目三个层次上展开,因此预算绩效监控工作也应覆盖这三个层次。《办法》也同样指出,要“逐步开展中央部门及其所属单位整体预算绩效监控”。目前,偏重于开展项目支出绩效监控的当前模式还暂时不能满足全面实施预算绩效管理的要求,亟待加快研究部门整体和政策绩效监控的相应内容、方式和流程。

      第二,监控频次较低,偏重于进行年中监控。《办法》指出,预算绩效监控是“全流程的持续性管理”,应当具备在线监控的功能。但目前中央部门和各地开展的预算绩效监控,均是在预算年度的中期进行,离持续性管理的“动态、实时和持续”的要求还存在较大差距。为了真正达到持续管理的目的,就应该借助信息化手段,通过和预算管理系统、国库支付系统相互关联,对效果实现状况的实时数据进行采集,从而达到动态跟踪的目的。

      第三,监控标准模糊,偏重于监控执行进度。预算绩效监控实施于预算执行中期,部分产出和效果还未完全显现,这是目前绩效监控实施的难点,致使绩效监控侧重于对预算执行进度进行监控,从而使得“双监控”的初衷未能有效达成。因此,为了便于开展预算绩效监控,应当要求在预算编制环节细化绩效目标设置要求,不仅明确预算执行终了时的绩效目标值,还应当明确预算执行中期的目标值,从而为监控的实施提供坚实依据。

杨志安:目前,从中央到地方在完善预算绩效监控体系方面都取得显著进展,而在现实中预算绩效监控仍存在亟待完善的问题,即预算绩效监控思维理念仍需转变,预算绩效监控参与主体尚未形成合力,预算绩效监控有关法律法规仍待完善。

      政策建议:第一,在工作重心上,推动预算绩效管理“重事后、轻事中”的工作重点向事前、事中转移。在监控方式上,注重静态监控和动态检查相结合的方式。在工作模式上,注重改变单向监控、单向反馈的工作模式,实现预算绩效监控信息共享。

第二,要想充分发挥多元主体在预算绩效监控中的合力,关键在于实现预算绩效监控主体间信息的互联互通。因此,第一步要逐步完善预算内容、目标等有关信息,定期将不同阶段的绩效信息汇总并向社会公开。下一步需要注重完善与人大、检察、审计等部门的协同机制,重在培育第三方监控力量,让社会公众充分参与并监督。

第三,现阶段有关预算绩效的规定都是以意见、办法的出台做出相应的部署,意味着现有预算绩效的法律法规仍需进一步健全。下一步须重点细化现有预算绩效法律法规的相关内容,需要将预算绩效监控的职责分工、监控范围和内容、监控方式和流程以及结果应用都通过法律法规加以明确。

姜明耀:个人认为,绩效预算监控仍在一定范围内存在难以切实有效发挥其应有的纠偏作用的问题。之所以没有取得良好效果,关键在于绩效管理要打破原有预算分配格局。对于绩效目标不明确、缺少可量化的绩效目标的项目,没有在事前绩效评价中予以改进或否决,绩效目标存在一定问题,事中、事后绩效评价都难以切实有效地发挥应有的纠偏与评价作用。

至于如何解决,可尝试从是构建基本公共服务标准化角度着手。具体而言,在立项之前,必须明确项目的支出标准、建设标准、质量标准、效果标准。在事中绩效监督过程中,重点关注项目的执行与上述标准的匹配程度。但前提还是,要有明确的标准。目前而言,上述四类标准中,质量标准与效果标准较为缺乏,缺少这两个标准,也很难全面评价支出标准与建设标准。

      郑德琳:近年来,各地积极探索开展绩效监控,部分地区将实践经验融入了改革设计。广东省佛山市从2013年开始探索绩效监控工作,逐步建立起“系统预警-财政跟踪-专家监控”相结合的监控机制,通过融合内部系统和外网核查实现了多主体、全过程的预算绩效运行跟踪监控。广州市于2017年对市残联和知识产权局的项目支出进度和绩效目标完成情况实施监控,由两个试点部门分析填报半年绩效实现情况,并由独立第三方对部门整体绩效进行监控评价。湖北、湖南、江西等省均采取了预算单位自行监控和财政部门重点监控相结合的方法,通过预算单位定期填报绩效信息和财政部门不定期跟踪抽查来实现对财政项目支出的绩效监控。河北省印发《省级绩效预算运行监控管理办法(试行)》,对绩效监控的主体、对象、职责、内容、方式和应用等进行了详细规定,形成了较为完整的制度规范。

      尽管各地对于绩效监控的探索实践取得了一定成效,但也存在着一些问题,制约着绩效监控工作的进一步深入开展。首先是对于绩效管理的理念有待进一步转变。尽管“花钱必问效”的观念已逐步融入预算编制当中,但在预算绩效管理中却存在“重事后,轻事中”的现象,一些部门认为事中监控增加额外工作负担,因而缺乏开展动力。在已开展的绩效监控当中,项目执行情况主要反映支出“对不对”和“快不快”,而披露绩效“好不好”的信息则不够充分。其次是绩效监控的监控方式有待进一步完善。受人力、财力等因素的限制,目前各地主要采取业务部门日常监控和财政部门定期监控相结合的方式开展绩效监控,由业务部门在年中对预算执行情况和绩效目标实现程度开展一次绩效监控汇总分析并报送财政部门,能够对业务部门预算绩效运行情况开展在线监控的较少。这样的绩效监控结果是静态、非连续的,且较为依赖业务部门报送材料的真实性和完整性,容易产生信息不对称问题。再次是绩效监控的信息系统还有待进一步改进。由于财政信息一体化管理平台尚未建成,实际工作中涉及财政业务的系统很多且未能全面对接,部分系统架构扩展性、兼容性较差,造成不同系统之间的数据信息难以比对。一些业务部门已有相对成熟的业务管理系统,但这些系统数据难以转换为绩效数据,且未能与财政系统实现信息的双向对接和共享,导致了绩效数据信息汇集分析上的困难。

对于上述问题,可以考虑通过以下三方面进行改进:一是推动绩效管理重心由事后向事前和事中转移,在预算编制环节科学合理设定绩效目标,紧密围绕部门发展战略计划,分解细化部门整体绩效目标体系,制定可定性判断且易于量化分析的绩效监控指标。二是建立在线监控系统和设定自动预警规则,加强对绩效运行的监控和信息反馈,及时掌握和分析各预算单位支出和项目的绩效运行情况。财政部门应对业务部门提供的绩效数据的真实性和准确性进行抽查,并实行线上监控与线下核查联动机制。三是对已有的预算管理系统进行优化与整合,嵌入绩效监控模块,依托大数据分析技术,从效率、效益、效果等多个维度监控项目预算执行情况和绩效完成情况,对于跨年度的重大项目开展延伸监控和专题分析,并实行全流程、全周期的常态化监控跟踪。

吴辉:近年来,有条件的部门(单位)开展了预算绩效监控试点工作,并取得了一定的效果。但是在绩效监控过程中仍然发现一些问题,包括但不仅限于部分项目完成滞后,项目效益难达预期;项目资金使用效率不高,专项资金分配结构有待优化;绩效目标出现偏差,部分目标设定不明确、未明细量化,不利于考核;项目支出预算管理薄弱,缺乏追踪问效,项目主管部门监管不力;少部分项目实施单位的会计基础工作和财务核算不规范;项目单位对实施预算绩效管理的意识淡薄等。

      针对上述问题可以分为主观和客观两类问题。针对主观因素(如预算执行与绩效目标偏离较大、已经或预计造成重大损失浪费或风险等),要根据具体情况进行分析,总结经验教训,发现违法行为的,要坚决进行追责。针对因为客观因素(政策变化、突发事件等)导致的一些问题,要在今后的预算管理中提高业务能力,特别是在事前管理方面,对项目风险管理能力下苦功,在项目立项之初就要做好相应预案,以避免遭受较大的项目风险。


  源:《财政监督》

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