一、提高思想认识

 由于实践中项目支出绩效管理是预算绩效管理的重头戏，过去人们很少从理论角度探讨基本支出预算绩效管理的重要性，这反过来又延迟了预算绩效管理的扩面。显然，不提高思想认识，不可能形成加快实施基本支出绩效管理的主动性。而提高思想认识就是要准确把握基本支出预算绩效管理与当前财政运行状况的关系及其在支出预算管理体系中的地位。

 支出预算是国家提供公共产品的资金配置计划。这一计划产生的效益和效率就是支出预算绩效，最终体现为公共产品供给投入产出率。进一步说，同私人物品供给一样，公共产品供给也是一个投入产出过程，其中投入包括人力资本和物质耗费两大类。基本支出预算包括人员经费和公用经费两部分。前者用于人力资本补偿，后者用于维持机构正常运转的物质耗费。可见，基本支出覆盖了公共产品供给所需人力资本支出和基本物质耗费支出，是公共产品供给中的铺底资金。

 人力投入是公共产品供给的第一位要素投入。人力资源的规模、结构、素质等因素，直接决定公共产品供给的数量和质量。显然，总体支出预算绩效状况首先受制于人员经费支出绩效。人员经费支出失当或是导致总体支出效率低，或是导致总体支出与公共产品供给质量需求脱节。基本支出中的人员经费涉及机关和事业单位两类人员。前一类人员的职责是公共产品的设计和提供，后一类人员则主要负责提供公共产品如教育机构、医疗卫生机构等。显然，人员经费管理是总体支出管理的起点。这一环节的支出绩效状况直接决定后续各类支出绩效状况。正因此，人员经费被列为优先保障类支出。基本支出中的公用经费是与人员状况挂钩的支出，属于基本运转性支出，是公共产品供给的管理成本，一定规模和质量的公用经费支出直接影响各类支出绩效获取的完整性，同样属于优先保障类支出。

 概言之，公共产品供给是人的行为，所有支出绩效如何说到底取决于人的主观能动性。基本支出直接决定人力资本补偿的完整性、时效性、针对性，以及机构基本运行的安全性和合规性，同时也就决定着预算对公共产品供给者行为合规性和主动性的激励与约束程度。显然，基本支出绩效管理是支出预算绩效管理的起点。基本支出安排合理讲绩效，总体公共产品供给成本就可控，总体支出的产出和效益就有了基本的主观能动性保障。

 我国已连续10年实行积极的财政政策。特别是2013年后，减税降费力度渐强，2013—2017年总计减税3万亿，2018年减税1.3万亿，相当于前五年总和的30%。2019年预计减税降费2万亿，从2019年上半年情况看，全年极有可能超过2万亿。尤其要注意到，我国的减税降费措施大多属长期制度安排，如增值税和个人所得税改革。这意味着减收具有长期性，税收增长率不可能再回两位数水平。同时，近年来又取消了上千种行政事业性收费项目，一部分政府性基金也调低了征收标准如民航发展基金、水利建设基金等。2019年又大幅调低了企业养老保险缴费率，从20%降至16%。这些改革大幅压缩了部门财力增长空间，也压低了社会保险基金收入增长率。

 然而，支出方面刚性需求却不断增强，具体表现在四个方面：一是基本公共服务保障水平抬升，如义务教育、公共卫生、退休职工基本养老金、低保等支出标准的抬升；二是人口压力。2018年底人口为13.95亿。从每年新增人口500多万的经验数据看，2019年人口总量将突破14亿。人口数与公共产品供给量呈正比关系。中国义务教育适龄人口数就相当于国际上一个人口大国总人数。60岁以上人口约2.5亿，是日本人口总量的2倍。显然中国的公共产品供给压力全球空前绝后。目前财政支出扩张本质上是人口基数大和人口结构变动特别是老龄化所使然；三是经济逆周期调节压力。近年来经济下行压力渐强。财政支出逆周期调节具有见效快、针对性强优势。因此，财政资本性支出规模不断扩张。尽管如此，供给侧改革支出需求今后还会继续增长，如培育新动能支出、就业支出、节能环保支出等；四是公共产品供给人力成本上升压力。同私人物品供给一样，人力投入也是公共产品供给的首位要素。要确保公共产品供给质量提升，数量增加，就必须加大人力投入。因此财政供养人员经费规模和保障标准都处扩张势态。

 在财政收支关系将持续趋紧条件下，缓解收支矛盾有两个选择：一是扩大赤字；二是压减低效支出。前者空间应该不大，因为赤字率已接近3%，2019年为2.8%。如果考虑到中国弥补赤字只是发内债，而美、欧是全球发债因素，2.8%的赤字率可相当于国外3%的水平。此外，地方政府专项债列入政府性基金预算管理，不计入赤字，但毕竟是要偿还的债务，而且专项债平均利率水平超过国债。显然，只能选择后者。

 既然基本支出是财政支出的起点，压减低效支出首先应从基本支出找寻突破口。目前基本支出占全国一般公共预算支出总额20%左右。近年来，基本支出预算管理改革不断深化，一般性支出增长得到有效控制，也削减了一些低效支出，但综合分析，受多种因素影响，基本支出仍存有诸多体制性问题。初步归纳主要有四个方面：一是财政供养人员需求因素核定不尽科学。从理论上讲，人员数量与职能需求应相互匹配，但实践中究竟采用什么标准和方法来处理这种关系尚未建立相对完善的制度。因此，编制内和编制外两类人员数量容易超出职能需求。这在事业单位表现更为突出；二是机构人员数量和职责核定、部门和单位内设机构设置等与预算管理衔接不够。在机构设置与预算管理之间关系处理上长期存有后者依前者而定倾向，实际上是预算资源依支出需求而定。这人为造成了基本支出膨胀，极大限制了预算管理功能发挥空间；三是公用经费支出标准核定相对粗放；四是基本支出追踪问效机制尚未建立。

 可见加快实施基本支出绩�