摘要

近年来，中央政府高度重视预算管理制度改革，为打破财政支出固化格局，积极推进零基预算在各级政府和部门的试点与推广。本文借鉴美国实施零基预算改革的经验和教训，分析了我国推行零基预算改革的必要性和有利条件，针对当前改革存在的制度环境、能力建设和监督与评估方面的挑战，从改革的顶层设计、人才培养和能力建设、打破预算保守主义和构建协同监督机制等方面提出了政策建议。

关键词：零基预算；预算绩效管理；预算保守主义

一、引言与文献回顾

零基预算最早由美国企业家Peter A. Pyhrr于20世纪60年代提出。Pyhrr发现传统的增量预算方法普遍存在效率低下和预算刚性强等问题，容易导致资源浪费和管理失控。为了解决这些问题，Pyhrr主张预算编制不应依赖历史支出，而应从零开始，对每一项支出进行重新审视和评估，依据其必要性和成本效益确定预算安排，即为零基预算。1970年，Pyhrr正式发表了其研究成果，系统阐述了零基预算的概念、方法与实施步骤，并于1973年由美国佐治亚州时任州长吉米·卡特引入政府预算领域，随后在其担任美国总统时推广至联邦政府。

研究者普遍认为，零基预算的主要功能在于：一是通过自下而上的申报机制取代传统的自上而下决策，提高预算决策效率与透明度（Willoughby和Katherine，2008；Austin和Cheek，2010）；二是通过剔除不必要支出、强化沟通协调，促进财政支出结构优化（Mueller和Keith，1981）。然而，推广过程中也暴露出政治与技术两方面的局限（Kettl，1992；Schick，1978），导致其在1981年后逐渐退出美国政府预算体系。2008年金融危机后，美国推出“新零基预算”，依托绩效评价体系对项目进行再审查，简化决策包流程，提升决策效率（OECD，2016）。部分发展中国家如菲律宾、南非等将零基预算用于削减低效支出、优化公共财政（李燕和陆帆，2024；刘翠微，2021）。

当前，我国零基预算改革呈现出“横向拓展、纵向深化”和“绩效融合”的新特征（马蔡琛和孙小雪，2024；苟燕楠等，2020）。地方政府普遍将绩效结果纳入预算编制依据，探索以绩效导向优化资源配置。尽管改革成效逐步显现，但零基预算仍面临多重制约（丁丽芸和谢易和，2024；李帧然，2023）。

总体来看，零基预算以其科学决策与效率优化的理念，为我国预算制度改革提供了重要思路。但由于零基预算对技术支撑、人员能力和制度保障要求较高，在中国复杂的财政环境中全面推广仍面临较大挑战，其制度适应性和可持续性仍需进一步验证与机制创新。

二、美国零基预算改革的经验与教训

（一）美国推行零基预算的背景与过程

卡特政府初期，美国面临着严重的财政赤字和经济困境。卡特认为零基预算是一种帮助政府在预算紧张的情况下进行成本控制和支出优化的有效工具，不仅能提高预算透明度，还能增强部门对公共资金使用的责任感。这与卡特在竞选时向选民承诺的削减政府浪费、提高行政效率，以及解决公共部门低效和腐败问题高度契合。因此，卡特政府要求各联邦部门在编制预算时，必须从零开始重新评估每一项支出，重新审视政府预算中每个项目的优先级来调整资源分配，削减不必要的支出，推动预算编制的科学化和精细化。

（二）美国零基预算改革中遭遇的挑战

从实施效果看，美国联邦政府推行零基预算并未达到预期目标，其在制度运行层面面临一系列结构性约束。

首先，官僚体系既有的预算运行惯性对零基预算形成明显制约。联邦行政机构长期采用以历史基数为起点的增量预算方式，相关部门在组织流程、人员分工和信息处理等方面均围绕既有模式展开。零基预算要求预算单位对各项支出从“零基”出发进行重新论证，并通过编制和排序“决策包”实现资源配置优化，客观上显著增加了预算编制的复杂性和工作强度。在缺乏相应激励机制的情况下，行政部门普遍缺乏推动该项改革的内在动力，零基预算在执行层面容易遭遇消极应对。

其次，国会政治结构及利益博弈机制限制了零基预算的实际适用空间。零基预算通过强化支出合理性审查和方案比较，弱化了传统预算过程中以部门和项目为中心的协商安排，由此对既有利益格局形成冲击。部分国会议员对零基预算可能削弱其在预算分配中的影响力持保留态度，相关改革难以获得稳定的政治支持。与此同时，国防、社会保障等支出领域具有高度政治敏感性和制度刚性，其规模和结构更多受政治承诺和法律安排约束，难以通过技术性预算工具实现实质性调整，从而在客观上压缩了零基预算发挥作用的空间。

再次，实施零基预算所需的技术条件和能力基础相对不足。零基预算高度依赖系统化的成本—效益分析、绩效评价以及量化比较，这对政府部门的数据质量、分析工具和专业人员提出了较高要求。然而，在改革推进阶段，联邦政府内部尚未普遍建立起成熟、稳定的绩效管理体系，相关分析多依赖定性判断，难以为支出排序提供有力支撑。在资源约束条件下，不少部门仅在形式上引入零基预算程序，预算决策仍主要沿袭既有安排，导致零基预算在实践中出现制度“空转”。

最后，短期政治周期对零基预算改革的持续推进形成不利影响。零基预算强调通过系统审查实现长期效率提升，其改革成效往往具有滞后性。然而，在以选举为导向的政治环境中，预算决策更易受到短期绩效和政治回报的影响。政策制定者普遍倾向于优先支持短期内可见度较高的支出安排，削弱了对零基预算这类中长期制度改革的投入和耐心，进而影响其制度化和常态化运行。

（三）美国零基预算改革的影响

从总体结果看，零基预算在美国联邦层面的实施效果较为有限。在实施约四年后，该改革既未在联邦财政支出规模控制方面产生显著影响，也未能对以增量预算为主导的既有预算编制模式形成实质性替代。随着卡特总统竞选连任失败，零基预算改革在1981年随新一届政府上台而被终止，未能实现制度化和常态化运行，更多表现为一次阶段性的预算管理制度试验。

尽管在联邦层面的直接效果有限，零基预算改革在制度理念和方法层面仍产生了较为深远的影响。其强调“从零基出发”对支出合理性进行系统审查，并通过方案比较引入绩效导向的预算决策逻辑，在一定程度上拓展了传统预算分析的视角。这一理念为此后美国联邦政府推进绩效预算、目标管理与结果导向管理提供了重要思想来源，也推动了预算管理从单纯关注投入规模向兼顾效率与效果转变。

在联邦层面改革受限的同时，零基预算的部分理念和技术路径在州和地方政府层面获得了更为灵活的应用。20世纪70—80年代，佐治亚州、得克萨斯州等州政府在预算实践中尝试将零基预算与绩效评估相结合，根据地方财政规模和管理能力对相关方法进行简化调整，在特定领域内取得了一定的管理改进效果。这表明，零基预算并非普遍适用的“通用方案”，其实际成效在较大程度上依赖于治理层级、组织规模及制度环境。

此外，零基预算在企业部门的应用进一步拓展了其影响范围。在企业预算管理中，零基预算被更多用于成本约束、资源重组和战略调整，尤其是在竞争加剧和全球化背景下，成为部分大型跨国公司重塑预算流程和提升资源配置效率的重要工具。这种跨部门、跨领域的扩散，在一定程度上强化了零基预算作为一种管理工具的技术属性。

总体而言，美国联邦政府零基预算改革虽然未能实现预期的制度目标，但其在改革过程中所暴露的制度约束和运行条件，为后续预算制度改革提供了重要经验参照。

三、中国实施零基预算改革的必要性及有利条件

对美国联邦政府零基预算改革的分析表明，零基预算作为一种技术性预算工具，其实际效果高度依赖于制度环境与运行条件。在我国推进预算绩效管理不断深化的背景下，如何将绩效理念由制度设计层面转化为对预算编制和支出结构的实质性约束，已成为当前预算管理改革面临的突出问题。

近年来，中国政府高度重视预算管理制度改革，积极推动零基预算在各级政府和部门的试点与推广，以打破财政支出固化的局面。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出，要建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，为零基预算的推行提供了制度保障。2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》再次强调，要积极运用零基预算理念，打破支出固化和僵化格局。党的二十届三中全会进一步提出，深化零基预算改革。2025年3月，《政府工作报告》首次明确提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”，标志着零基预算改革正式进入实质性推进阶段。

（一）我国实施零基预算改革的必要性

1. 提升财政支出效率的紧迫需求。随着中国经济转型和财政支出持续增长，各级政府面临着日益严峻的资源配置压力。2019至2025年，全国一般公共预算赤字从27600亿元增加至56600亿元，年均增长12.72%，财政压力日益加大。在过去的增量预算模式下，预算编制过度依赖历史数据，导致一些项目资金使用效率低下，甚至出现浪费现象。2024年，审计署发布的审计报告指出，国家发改委安排的721个项目，因进展缓慢等闲置资金413.5亿元①。部分项目“年年列支、年年低效”，形成了所谓的“预算刚性”，进一步加剧了财政资源的浪费。

在此背景下，零基预算的实施显得尤为重要。零基预算要求从“零”开始审视每一项支出的必要性，避免无效或低效支出的发生。安徽省自2022年起深入推进零基预算改革，至2023年，省级预算部门成功“挤出”无效财政资金超过80亿元，同时清理了185项省级支出政策，预算部门的项目数量较改革前减少了22%②。此外，浙江省自2020年以来，持续在预算编制中压减非刚性、非重点项目的支出预算。到2024年，全省一般性项目支出预算同比下降了6.8%，为保民生和促发展腾挪出更多财政资金③。这些改革措施表明，通过实施零基预算，各地能够更加精细化地管理财政资源，提升财政支出的效率，为经济发展和民生保障提供更加有力的资金支持。

2.推动预算绩效管理进一步落实的现实需要。近年来，我国围绕提升财政资金使用效益，逐步建立起涵盖事前绩效评估、事中绩效监控和事后绩效评价的全过程预算绩效管理体系，在制度层面推动了预算决策的规范化与科学化。然而，从实际运行情况看，预算绩效管理在不少领域仍停留在制度设计和程序嵌入层面，绩效信息对预算编制和支出结构调整的实质性约束作用尚未充分发挥，制度运行与实践效果之间仍存在一定差距。

在此背景下，引入零基预算为推动预算绩效管理由“制度嵌入”向“实质运用”转变提供了重要抓手。零基预算通过打破对既有支出基数的路径依赖，要求预算单位对各项支出逐项重新论证其必要性和合理性，并将绩效评估结果作为资源配置的重要依据，有助于将绩效理念真正嵌入预算编制全过程。相较于传统增量预算方式，零基预算在技术上强化了预算项目与绩效目标之间的对应关系，为绩效结果向预算决策转化提供了依据。

从地方实践看，零基预算在推动预算绩效管理落实方面已显现出一定成效。例如，河南省郑州市在推进零基预算改革过程中，将重点放在规模较大、延续时间较长的预算项目上，对2000万元以上的延续项目以及新增项目实施严格评审，逐步打破长期形成的刚性支出安排。通过系统审查，市级预算项目支出资金累计审减约30亿元，审减率达到39%，相应腾出的财政空间被用于支持民生领域重点事项，提升了财政资源配置的针对性和有效性④。又如，湖南省郴州市制定了2025年《部门预算负面清单》，明确44个事项不得列入预算保障，一举将行政运行经费预算下降了10.8%，财政统筹预算项目支出下降了15.7%⑤。

零基预算通过强化支出必要性审查和绩效约束，为破解预算绩效管理“重评价、轻运用”的问题提供了制度路径。在现有绩效管理框架下引入零基预算，有助于促进预算编制与绩效评价的深度衔接。

3.提高政府治理能力和预算透明度的现实需要。传统预算编制方式在实践中往往以历史支出为主要参照，部分项目在延续安排过程中对政策目标变化和实际绩效状况反应不足，容易导致资金配置缺乏充分论证，进而削弱财政资金使用的效率。零基预算通过弱化对历史基数的依赖，要求对各项支出从政策依据、实施必要性和预期效果等方面重新加以审查，有助于提升预算编制的科学性和针对性。

同时，零基预算强调将中长期发展目标与年度预算安排相衔接，通过对不同支出方案的系统比较，引导财政资源更多投向具有持续政策效应和较高社会收益的领域。这一机制有利于政府在预算编制阶段更为清晰地识别优先事项，推动公共资源配置与国家发展战略和阶段性政策目标保持一致。

在运行层面，零基预算通过对预算项目进行全面审查和排序，强化了预算决策的程序公开和理由说明要求，有助于提高预算编制过程的透明度。相应地，各项支出安排须具备明确的政策依据和绩效预期，这在客观上增强了预算责任的可追溯性，为后续监督和问责提供了制度基础。由此，零基预算不仅是一种预算编制技术工具，也在一定程度上为提升政府治理能力和财政运行透明度提供了制度保障。

（二）中国实施零基预算的有利条件

1.政治集中统一为改革推进提供稳定制度条件。在推进零基预算改革过程中，我国政治体制所具有的集中统一特征，为相关改革提供了较为稳定的制度环境和持续的政策推动力。不同于西方国家以权力分立和多方博弈为特征的决策模式，我国在党的集中统一领导下，重大财政改革能够通过顶层设计迅速形成明确方向，并以政策文件和制度安排的形式向各级政府传导。

在零基预算改革实践中，中央层面通过统一部署改革任务、明确推进要求和时间节点，推动各地区、各部门将零基预算纳入预算管理改革整体框架之中。相关要求通过省、市、县各级财政部门逐级落实，在一定程度上减少了地方在改革取向和执行力度上的分散性，有利于保持改革推进的整体一致性和连续性。这种集中统一的制度安排，为零基预算这种涉及面广、协调成本较高的预算管理改革提供了必要的组织保障。

同时，党和政府持续推动改革的能力也是零基预算得以推进的重要支撑。在政策引导和制度约束下，零基预算逐步由局部探索走向更大范围的制度推广，并被纳入财政管理现代化的重要内容。这种推动力不仅体现在政策文件的密集出台和改革要求的明确化上，也体现在通过考核约束、政策激励等方式，将改革任务转化为各级政府必须落实的制度责任上。中央层面的总体设计与地方层面的积极响应相互配合，为零基预算改革的持续推进奠定了制度基础。

2.信息化基础不断完善为零基预算实施提供技术支撑。随着财政数字化转型不断深化，预算管理信息化水平的提升为零基预算的实施创造了重要技术条件。作为当前我国财政管理数字化转型的核心支撑，预算管理一体化系统已在全国范围内加快推广应用，通过整合预算编制、执行、会计核算和绩效管理等关键环节，推动预算管理流程的系统重构。

从运行情况看，截至2023年初，全国省级行政区已实现预算管理一体化系统全覆盖，县级及以上财政部门和预算单位基本纳入统一平台运行。系统的广泛应用，使预算数据在不同管理环节之间实现集中采集和统一管理，为支出项目的全过程跟踪和绩效分析提供了数据基础。上下级财政部门以及财政部门与预算单位之间的业务协同和信息共享水平随之提升，为零基预算所要求的全面审查和横向比较创造了条件。

在功能层面，预算管理一体化系统通过与各类财政业务系统的对接，增强了预算编制、执行和绩效评价之间的数据一致性和流程规范性。同时，系统逐步强化的数据分析和展示功能，为财政部门开展多维度分析、识别支出结构问题提供了技术工具。这种信息化能力的提升，有助于降低零基预算实施过程中的信息成本和操作难度，为其在更大范围内推行提供了现实可行的技术支撑。

3. 绩效理念逐步深化为零基预算改革提供了思想基础。随着预算绩效管理改革持续推进，绩效因素在财政支出安排中的权重不断上升，为引入零基预算提供了较为坚实的理念基础和制度环境。自2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发以来，我国财政管理体系围绕“全方位、全过程、全覆盖”的要求，逐步将绩效管理嵌入预算编制、执行、监督和决算等关键环节，推动预算管理方式由重规模向重绩效转变。

在制度运行层面，各级财政部门通过完善绩效目标设定、强化绩效监控和规范绩效评价结果运用，逐步提高了绩效信息在预算决策中的影响力。绩效理念的持续强化，使“支出需有依据、安排需有目标、结果可被评价”逐渐成为预算管理中的基本共识。这种理念转变在客观上削弱了对历史基数的依赖，为从支出必要性和实施效果出发重新审视预算项目创造了条件。

从实践效果看，绩效管理改革推动了预算管理在科学化、规范化和精细化方面的持续改进，有助于提升财政资金配置效率和公共服务供给质量。在此基础上，引入零基预算并将其作为强化绩效约束的重要工具，具有较强的现实可行性。绩效理念的不断深化，为零基预算在我国的探索实施提供了稳定的思想支撑和制度土壤。

四、中国零基预算改革面临的挑战

（一）制度环境方面的挑战

1.预算路径依赖对零基预算改革形成结构性约束。长期以来，我国各级政府普遍采用以历史支出为基准的增量预算编制方式。在预算编制实践中，部门更多关注既有支出安排的延续性，资源配置缺乏系统性审查和动态调整机制。与此同时，由于预算退出和项目评估机制相对薄弱，一些原本具有阶段性或临时性的支出项目在实际运行中不断延续，逐步演变为长期固定安排，进而形成以历史基数为核心的预算结构。

这种路径依赖在客观上压缩了预算调整空间，削弱了预算编制对政策变化和绩效信息的响应能力，使预算安排更多体现为既有格局的延续，而非基于公共需求变化的理性配置。在此情形下，引入零基预算所要求的全面审查和重新排序，容易遭遇制度惯性和执行阻力，改革推进难度相应加大。

2.部门利益博弈与预算保守行为加剧改革阻力。在现行预算编制过程中，各部门普遍形成以“稳存量、争增量”为核心的行为模式，即在确保既有预算规模不被削减的前提下，积极争取新增资源以扩大职能空间和政策影响力。为实现这一目标，部分部门通过强调支出的刚性属性或历史合理性来固化既有安排，从而弱化对支出必要性和绩效表现的实质性审查。

在部门间资源竞争加剧的背景下，预算审核机构在实际操作中往往面临协调成本和政治压力，对资源占用能力较强的部门作出一定妥协，这在客观上强化了部门对既有预算格局的稳定预期。部门间的利益博弈与预算保守行为相互叠加，不仅削弱了预算分配的绩效导向和结构优化功能，也使零基预算改革在推进过程中面临较高的制度摩擦成本。

（二）能力建设方面的挑战

1.人员素质与专业能力支撑相对不足。在以增量预算为主导的传统模式下，预算编制工作更多围绕历史支出规模展开，预算人员的主要任务是对既有基数进行测算、调整和预测，工作重点集中于数据填报和程序性审核。在这一背景下，对预算人员的能力要求相对单一，其专业积累也更多停留在财务核算和经验判断层面。

零基预算则对人员能力结构提出了明显更高的要求。预算编制不再仅是对既有安排的延续，而是需要对各项支出的政策依据、实施必要性和预期效果进行系统论证，这要求编制人员具备成本—效益分析、绩效指标构建以及经济社会效应评估等方面的综合能力。然而，从实践情况看，相关能力储备在不少地区和部门尚显不足，尤其是在数据分析和绩效评价等关键环节，预算论证往往难以达到零基预算所要求的深度。

同时，预算管理一体化系统的推广应用，在提升预算管理精细化水平的同时，也对人员的信息化素养和技术适应能力提出了更高要求。但在现实中，相关培训体系尚不健全，技术支持和操作指引有待完善，一些预算人员在系统使用过程中面临学习成本较高、操作复杂等问题，难以充分利用信息化工具支撑预算分析和决策。这在一定程度上削弱了零基预算改革在执行层面的实际效果。

2.信息化支撑体系仍存在薄弱环节。尽管预算管理一体化平台已覆盖基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算执行和会计核算等核心功能，但从系统运行情况看，其整体协同程度仍有提升空间。部分功能模块尚未实现有效衔接，例如，决算系统和政府财务报告系统与会计核算系统之间的数据联通不足，资产管理等关键模块尚未完整纳入统一平台，导致部分财务管理环节仍需依赖人工处理或系统外操作。

此外，部分功能设计在实用性方面仍有改进空间。以预算执行模块为例，现有查询功能在数据维度和时间跨度上的灵活性不足，难以满足预算单位对阶段性执行情况进行分析和对比的实际需求。这不仅增加了财务人员的重复性工作，也在一定程度上影响了预算执行信息的分析效率。

（三）监督与评估方面的挑战

1.绩效评价机制仍存在不足。尽管我国在中央及地方层面均已建立预算绩效管理制度，但现行绩效评价体系在实际运作中仍呈现一定局限性。一方面，评价指标体系较为粗放，绩效目标设置不够具体明确，难以全面反映预算项目的实际效果；另一方面，评价结果在预算决策和资源配置中的运用程度有限，使零基预算在支出排序和项目取舍中缺乏充分的数据支撑。评价机制的不完善不仅降低了预算执行单位提升绩效水平的内生动力，也制约了零基预算在优化财政资源配置方面的潜在效果。

2.外部监督与独立评估力量有限。在零基预算实施过程中，外部监督力量的不足也对改革效果形成一定制约。一方面，人大在预算审查中的专业力量和时间资源有限，信息获取渠道不够充分，使其在零基预算推进中难以发挥应有的制衡和指导作用。另一方面，社会公众、媒体及专家学者等外部监督力量参与预算审查和评价的机制尚不健全，缺乏系统渠道和制度安排，使零基预算改革缺乏必要的外部压力和反馈支持。

此外，第三方专业评估体系尚未形成有效机制。目前我国预算绩效评价主要依赖财政部门内部或预算单位自行组织，而引入的第三方评估也存在机构选择不透明、评估标准缺乏统一、评价结果应用有限等问题。独立性和权威性不足，使得绩效信息难以客观反映预算项目的优劣，从而影响零基预算在项目排序和资源配置决策中的科学性和精准性。

五、推动中国特色零基预算改革的政策建议

（一）明确改革目标与推进步骤，防止急功近利

零基预算不仅是一种预算技术手段，更体现了政府预算治理理念的转型，涉及预算理念更新、管理制度重构、信息化系统建设以及绩效评价体系完善等多个层面。在推进零基预算改革时，必须坚持目标导向，科学设计阶段性目标和实施步骤，避免急于求成或形式化操作可能带来的负面影响。

首先，应明确零基预算改革的总体目标。改革核心应聚焦于提升财政资金配置效率和使用效益，提升预算编制的科学性、规范性与透明度，并引导财政资源向公共服务、民生保障及创新发展等重点领域倾斜。

其次，应合理规划改革推进步骤。零基预算改革具有高度复杂性和系统性，不宜一蹴而就。应采取“试点先行、分步推广”的策略，优先在财政资源相对集中、预算项目较为规范的部门或领域开展探索，积累实践经验后，再逐步扩展至更广范围。同时，应同步推进制度建设、信息系统完善及人员能力提升，确保改革各环节协调推进、配套措施落地。

再次，应防止形式主义和急功近利倾向，建立制度化激励约束机制。零基预算改革需要深层次转变预算文化和管理思维，避免陷入“数字化表面操作”，重点关注改革质量和实际效果。通过合理设计正向激励与负向问责并行的制度安排，可促使部门在预算编制和执行过程中主动采纳绩效导向和精细化管理理念。

最后，应建立动态评估与反馈机制。在改革推进过程中，应定期评估实施效果，总结经验、识别问题并及时调整策略。通过持续的反馈与优化，使零基预算改革能够不断修正方向，确保其真正服务于提升政府治理能力、优化财政支出结构以及增强公共资源配置效益的长远目标。

（二）强化技术支撑与人员能力建设

推进零基预算改革应坚持技术支撑与人员能力建设并重，实现技术与能力的“双轮驱动”，为改革的有效实施提供制度和操作保障。

在技术支撑方面，应加快建设统一、高效、互联互通的预算管理信息平台，实现财政部门、预算单位及各职能部门之间的数据标准统一与实时共享。通过数据整合与智能分析工具的应用，可提升预算编制、执行、调整及绩效评估全过程的智能化水平，为支出决策提供全面、及时、准确的数据基础。同时，应有序探索将大数据、人工智能和区块链等新兴技术引入预算管理实践。例如，通过大数据分析评估支出必要性与成本效益；借助智能算法辅助项目排序和资源分配；利用区块链技术增强预算执行的可追溯性和透明度。这些技术手段的应用有助于提升零基预算改革的科学性和操作效率。

在人员能力建设方面，应从以下几个方面推进：一是强化系统性培训。各级财政部门需开展针对性培训，内容涵盖零基预算理论基础、编制方法、绩效管理、数据分析及信息系统操作等，以提升工作人员的综合能力，满足改革需求。二是引进和培养复合型人才。鼓励财政部门及预算单位吸纳既具备财政管理专业知识，又具备数据分析和信息技术能力的复合型人才，增强预算管理队伍的整体素质与创新能力。三是完善考核与激励机制。将零基预算编制与管理能力纳入干部考核体系，对在改革中表现突出的人员予以表彰和激励，形成有利于能力提升与主动参与的良性机制，从而推动基层单位积极参与改革实践。

通过技术平台建设与人员能力提升的同步推进，可为零基预算改革提供稳定支撑，确保其在实际操作中能够充分发挥优化资源配置和提升财政绩效的作用。

（三）破除预算保守主义，强化绩效导向与支出标准化建设

在推进零基预算改革过程中，强化预算绩效管理、规范财政支出标准，是打破传统“保基本、重增量”路径依赖、提升财政资金配置效率的关键举措。应将项目立项、预算安排与绩效评价紧密衔接，建立以绩效为导向的预算分配机制。通过设立明确、量化的绩效指标，实行“以绩效论支出”，优先保障绩效优良的项目，压减或退出效益偏低的项目，强化预算编制与绩效结果的硬性约束，倒逼预算部门优化项目结构，提升资金使用效益，推动预算向“绩效导向型”转型。

同时，应完善支出标准化建设，制定统一、合理、可操作的定额标准，推动同类事项支出规范化管理，限制预算单位随意扩大“基本支出”范围，防止虚增预算需求。应建立动态调整机制，结合经济社会发展、财政承受能力及绩效评价结果，定期优化支出标准，持续压缩非绩效性或低效益项目支出，为新增项目和重点领域腾挪财政空间，促进财政资源向公共服务、民生保障和国家战略聚集。

（四）人大、审计机关及社会公众协同监督

注重将预算评审、绩效管理、内部控制等内部治理机制，与人大审查、审计监督、财会监督、社会监督等外部监督手段有效贯通，形成全过程、多层次、全方位的预算监督体系。

首先，应完善人大预算审查和监督机制。发挥各级人大及其常委会在预算决策、执行和调整过程中的审查监督职能，推动预算编制、执行、调整、决算全过程向人大公开，强化人大对预算支出安排的实质性审查，特别是对新增项目、重大调整事项的审核把关。

其次，应发挥审计机关在预算执行监督中的专业作用。加强对预算执行情况、资金使用绩效、政策落实效果的跟踪审计和绩效审计，及时揭示预算执行中存在的偏差与风险，促进预算编制与执行过程更加规范。

再次，应健全财会监督与内部控制机制。财政部门应加强对预算单位财务管理、会计核算、内部控制制度执行情况的监督检查，提升内部管理规范化水平，为预算支出决策和调整提供真实、可靠的依据。

同时，应积极拓展社会监督渠道。通过公开预算信息、绩效评价结果和审计报告，增强财政运行的透明度，畅通社会公众、专家学者、媒体等多元主体的监督途径，提升预算治理的公众参与度和社会认同感，形成全社会共同关注和监督财政支出的良好氛围。

最后，应统筹推进各类监督力量的协同配合，避免监督碎片化和职能交叉。通过健全信息共享机制、建立问题联动整改机制、完善责任追究体系，打破部门壁垒，实现监督结果互通、监督资源整合、监督效能叠加，逐步建成以协同治理、节约高效为特征的现代预算运行模式。

（基金项目：山东财经大学政府绩效评价研究中心2025年度课题“零基预算地方实践与创新研究”〈JX202502〉）

注释

①国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202406/t20240627_437805.html。

②安徽这项改革，何以走深走实？[EB/OL].http://kjt.ah.gov.cn/kjzx/mtjj/122648401.html。

③零基预算改革激发财政治理活力 ——来自浙江财政的改革实践[N].中国财经报，2024-11-30。

④郑州市财政局：探索推进零基预算改革[EB/OL].https://czt.henan.gov.cn/2024/12-12/3097956.html。

⑤以零为基 以事定钱 以效促用——湖南全面深化零基预算改革[EB/OL].http://www.hnzy.gov.cn/content/646945/57/14623618.html。

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