10 Oct,2021

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财政专项资金绩效评价的研究
发布者:中诚政融发布日期:2021-10-10 00:00:00

来源:财经界. 2021,(17)

作者单位:瑞安瑞阳会计师事务所有限公司

作者:柴鹏程

前言

本文首先对财政专项资金、绩效评价的概念进行阐述,通过绩效评价过程中遇到的问题进行分析,以此提出对财政专项资金绩效评价工作的建议。随着经济水平的不断发展,财政绩效管理的持续落实,财政预算绩效管理制度和方法不断完善,财政专项资金绩效评价也应推陈出新。


财政专项资金绩效评价

财政专项资金是政府部门用于专门事项的专用资金,是用于满足政府部门为实现某一政府专项职能、特定目标或任务而设。政府财政专项绩效评价是指财政部门联同预算部门根据政府财政预算绩效目标,建立科学的绩效评价指标,运用科学的评价方法,对政府财政专项资金的支出的合理性、效益性、执行率进行客观公正的评价。财政专项资金绩效评价一般采取座谈、走访、查阅资料等方式,对专项资金所涉及各项目进行调研、查证。

财政专项资金绩效评价存在的问题

(一)绩效评价主体不确定 

目前,财政专项资金绩效评价的实际工作方式方法尚未由国家统一确定,暂时是由各级财政部门牵头实施。各级财政部门开展绩效评价工作的通常做法首先发文通知各级相关部门要求其提交本部门的绩效自评,再经由招投标择优选取中介机构对各部门绩效进行复评。这样安排的现实考量,一是各部门履行本部门的权责事务时,对本职工作相关政策法规和事务信息有着更为详实、清晰的了解,掌握着第一手资料,对相关资金使用情况的评价更为真实、可信;二是各部门作为财政支出的具体执行者对绩效评价的各方面有着切身的体会,在执行具体事务前也必定经过谨慎的考量。但这种自评方式存在着明显的缺陷:绩效评价积极性不高、专业化程度不高、独立性不高,评价的质量不高,且缺乏社会公众的参与度和透明度。财政部门及其委托的中介机构则与之相反,积极性较高、专业化程度较高、独立性较高,但相关政府政策的第一手资料了解程度一般,未参与到具体政策的制定与执行,对资金使用效果缺乏直观的感受。 


另外绩效评价主要是由业务部门还是财务部门开展也不明确。由于财务部门负责本部门的资金财务管理,并且对各级财政部门和资金审核程序较熟悉,实际工作中一般都是由财务部门负责,业务部门辅助,只对涉及到的本部门具体业务提供相关的绩效评价材料。


(二)绩效评价程序不规范 

政府部门对绩效评价更多的是为了应付上级部门和年终考核,对绩效评价工作抵触、敷衍、不重视。一是部门主要负责人对绩效评价的功用不了解,支持力度不足,部分部门主要负责人将绩效报告视同工作报告,对绩效报告中提出的问题与不足的根本原因加以分析改正,导致其他项目中仍然发现同类问题;二是部门忙于日常工作,对绩效评价投入的时间与精力不足,能简则简能省则省,绩效评价流于形式,绩效报告被束之高阁;三是部门实际工作与年初计划可能存在差异,人为因素干扰多,导致绩效评价无法量化,绩效评价操作困难。


 (三)绩效评价方法不完善 

政府部门执行职能事务过程中涉及到经济、民生、维稳、财经、管理等各方面,同理财政专项资金绩效评价也就必须对各方面的专业知识有所了解,评价者不仅需要掌握财务、审计、数据分析等专业技能,还需要对负责的专项项目涉及到专业知识有充分的了解,最后还需要了解项目所在地域的风土民情,才能够设计出较为科学合理的评价方法和评价指标。


在评价指标体系建立方面,财政部门虽然出台了各种指导性意见,给出了相关的指标体系,但对照实际工作需要仍显不足。主要体现在:一是传统的数据考评仍是绩效评价的着重点,没有考虑到绩效评价目标的综合性,只局限于静态数据;二是部分评价数据难以获得,或评价数据具有特殊性不适用于通用的评价指标体系,或缺少具体可量化的指标,绩效评价组只能根据个人的主观感受打分。另外在现有的指标体系中,对指标权重的赋值缺乏科学方法的检验,主要根据主观判断赋予分值。指标权重对最终的评价影响巨大,指标权重采用什么样的标准和计算方法会直接影响评价结果的公允性。 


(四)绩效评价成效不显著 

财政专项资金涉及面广、资金量大、项目数多、利益群体人数多,社会影响大,导致绩效评价的难度高,但绩效评价报告成稿后又难以改变责任部门绩效评价工作的重视程度,责任部门更愿意把精力放在容易出成绩的工作上。绩效评价的激励和约束作用不足,未能增强责任部门的财政资金绩效观念,促使其提升财政资金使用绩效,绩效评价报告未发挥其重要作用。


 另外财政专项资金往往具有特定性、时限性,财政专项资金在使用完毕后,责任部门往往认为该项目已经完结,相关的工作已经完成,对绩效报告中提出的问题与不足未具体分析具体解决,对绩效评价组提出的建议未予以重视,导致相同的问题在其他项目中仍然存在,历年绩效报告反复提及。


绩效评价不足的原因分析

(一)绩效评价未建立完善的法律体系 

目前,我国的财政专项绩效评价尚未制定相关的法律制定,财政专项绩效评价相关制度还停留在部门规章层面。以财政专项扶贫资金为例,《财政专项扶贫资金绩效评价办法》作为财政专项扶贫资金的绩效评价依据,其法律效力偏低。预算法作为财政预算的基本法律,最新修订 2014 年版也未专门提及绩效评价。在实际工作中,绩效评价工作无法顺利开展的一个重要原因便是规章制度“令出多门”、频繁变动,被评价部门与评价部门对相关规章的应用、理解存在分歧,增加了沟通成本。 


(二)绩效评价未建立统一性的评价体系 

财政支出种类多、金额大、不同项目差异大、绩效评价难度大,都放映了绩效评价工作的深入推进需要强力推动和统一管理。 


另外我国的绩效评价机构和准则比较分散,缺少相互之间的统一协调,对绩效评价工作缺乏权威性,对绩效评价成果缺乏准确性,也未形成有效的反馈流程,最终影响绩效评价报告的运用。


 (三)绩效评价未建立绩效评价人才培养机制 

绩效评价工作目前以财务人员为主力军,但绩效评价是一件复杂的综合性工作,财务人员的知识结构专业素养与绩效评价的要求还存在较大差距。同理,专业的第三方中介机构也寥寥无几,现有的中介机构对今后更加严格要求的绩效评价工作也还需加紧加快自身培训。此外中介机构难以从公众渠道获得所需资料,特别是各政府部门的信息资料,独立开展绩效评价举步维艰。


 (四)绩效评价未建立刚性的结果应用机制 

绩效评价的结果应用是绩效评价的主要目的,是绩效评价工作的重要组成部分。但实际情况中绩效评价结果更多的成为一种工作总结或工作报告,尚未能够有效运用,对评价中发现的问题和绩效差的相关责任人缺乏惩处力度,也未有效途平台于对公众公开,绩效评价工作一定程度上仅仅是一件年度工作任务,缺乏对绩效评价结果的刚性应用。


改进财政专项资金绩效评价的建议

(一)完善绩效评价相关法律制定 

政府绩效评价的开展一定要在法律框架内依法依规开展,财政专项资金绩效评价也应该提出新的相关法律制度建设。我国政府预算绩效评价的开展日益深入、广泛,各地区各部门都逐步开始将绩效评价作为对政府工作优劣的重要参考,相关的法律制度如果无法跟上,势必造成一定程度的混乱。


 (二)优化绩效评价的主体 

财政部门既是财政支出的实施组织者,又是绩效评价的实施组织者,对绩效评价的独立性有较大影响。优秀的机构设置能够助力预算绩效评价工作的顺利开展,特别是财政预算绩效评价发展成熟后,也可以考虑设置专门的机构,统筹财政支出绩效评价工作。 


(三)加强绩效评价人才的储备 

鼓励高校、科研院所、无政府组织等独立第三方也可以参与到我国的财政绩效评价中。同时政府部门也应对本部门负责财政绩效评价的相关人员加强相关培训,对业务部门加强绩效评价的意识。对中介机构加强扶持力度,增加绩效评价委外资金的支出。


(四)加强绩效评价的考核力度和结果运用 

发挥引导和监督作用,对绩效评价优秀的个人和部门开展表扬学习,对绩效评价差的个人和部门通报批评。根据绩效评价结果进行行政问责,人员奖惩机制参考绩效评价报告,引导各级部门主动根据绩效评价结果改善项目决策和管理。推动反馈机制和绩效结果公开制度的建立,各级部门向各级人大和社会公众及时全面反映专项资金绩效情况,接受监督和评判。

结束语

我国在2003年起引入了绩效管理,借鉴了西方大量理论与实践经验,但由于财政发展水平和社会人文方面的不同,我国与国外政府在政府财政绩效管理方面存在较大的不同。财政绩效评价作为财政领域的一项重要的管理措施,还需不断探索适合我国国情的财政预算绩效评价方法。


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