29 Sep,2021

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专项资金政策绩效评价方法
发布者:中诚政融发布日期:2021-09-29 00:00:00



来源:绩效评价(ID:chnayedp)


(一)目标完成度

在整个评价过程中, 政策目标的完成度应该是最基本的,也应该是最容易的。如果政策制定时目标明确,政策工具明确,执行过程明确,与之相应的项目设计也明确,目标完成度的评估几乎不存在任何困难。但实际上,绝大多数的专项目标却是含糊而不可测度的。


1.政策制定时的目标:正反案例

以公共文化专项支出为例,农家书屋是个全国性项目,其政策目标被模糊地描述为“建立满足农民文化需要,在行政村建立的、能农民自己管理的、能提供农民实用的书报刊和音像电子产品阅读视听条件的公益性文化服务设施农家书屋”。在这样的政策目标之下,该专项资金支持建成的多数农家书屋在满足了硬件条件之后,却无法发挥所谓“满足农民文化需要”的目标。而另一个“村村通”专项工程目标则十分明确,“逐步改善服务农村的高山骨干无线发射台站基础设施条件,基本实现广播电 视‘户户通’”,这是一个针对性很强的目标设置,因此该项目的政策绩效较好。可见,正确清晰的目标是政策发挥积极作用的逻辑前提。


 2.项目设立时的目标:实践操作

在政策目标有了清晰的界定之后,对项目特点的正确把握与理解对之后的政策执行起着决定性的影响。以农村劳动力培训的专项资金绩效评价为例,其评价指标分为业务指标和财务指标两部分, 在 24 个具体评价指标中,多个指标存在表意模糊难以测量的情况,如“依据的充分性”、“目标的明确度”、“管理制度保障”等。这在各地的实践中并不少见,是专项资金绩效评价中的一种普遍现象,即项目设立时给定的看似兼具地区差异性的“普适”评价目标,实则是含糊的。在此情境下,政策绩效评价的难度便在于项目目标或评价对象的模糊与不可测度。


(二)目标群体需求及满足程度

1.目标群体需求与决策者需要

任何一项公共政策都会指向特定的政策目标群体,在理想状态下,相关的专项资金支出应该围绕着满足目标群体的需求而展开活动。我们调研发 现,越符合群众需求的项目,政策绩效也越好。公共文化项目除了公共产品供给,更重要的是社会成员的参与必须通过目标群体来获得预期的结果,目标群体会对政策做出怎样的反应对政策效果好坏起着至关重要的影响。这就要求决策者在政策规划中充分考虑目标群体的需求,真正以实际需求者而不是决策者的需要,来提高专项支出政策的可行性和政策绩效。因此,一项好的财政支出政策至少是能够在一定程度上满足目标群体需求的。如果项目的设立没有充分考虑目标群体的需求,只是考虑决策者或执行者自身的工作需求,就不存在下面所说的需求满足程度问题了。

         

2.需求满足程度的测度

一个健全的需求反馈机制应该包括“前需求”、“中反馈”和“后反馈”三个部分。“前需求”是在政策问题建构和目标定位阶段,其对象是政策目标群 体,需要保证政策在设计阶段能够响应政策目标群 体的真实需求。“中反馈”则发生在政策运行阶段, 其对象不但包括政策目标群体,还应包括政策的直 接执行者,目的是保持执行者和决策者之间的沟通 渠道畅通,及时反馈政策执行中的遇到的问题,并 对政策执行与政策设计之间的偏差进行调整,避免 政策走偏、“变味”或失效。“后反馈”发生在政策绩 效评估阶段或现有政策发生重大变化之前,其对象 应是该政策的所有利益相关者,不仅要关注目标群 体的主观满意度,还要关注该政策产生的整体社会 影响和社会评价。所以,对目标群体满意程度的测 度,也要视专项支出政策具体发生阶段的不同而选 择针对性的方法和手段。


  (三)政策效应的评价

1.碎片化:职权与财权

以农业支出为例,从部门职能角度看,发改委的职能几乎涉及了三农的所有领域,同时国土、水利、环保等部门也均存在职能交叉的现象。多头管理的职能“条块”,造成了不同财政支出政策的内在矛盾性与非一致性,这也进一步影响和扭曲了财政支农项目的部门预算,偏离了支农的本质。从资金支出角度看,职权的重叠交叉也分散了相应的财政专项资金。在某省厅进行“权力清单”清理之后,涉及专项资金 29 项权利与财政对应的 131 个专项资金中,与其他部门所监管的专项资金的重复率高达99.24%。职权与财权的碎片化现状,不但提高了行政成本,也削弱了政策施行应带来的后续效应,正如粮农对享受的农业补贴所知甚少,补贴资金打进了银行卡却不知补贴的名称与标准。如果政策目标 群体对所享受到的政策知晓度很低,如何能起到正向的政策效应?


2.整合:功能与资金

从省级政府层面看,农家书屋专项支出项目的政策绩效较差,但在地方的具体操作中也能发现一些该政策的正外部效应。如某些县级政府在实践中将农家书屋建设与行政村或街道的文化礼堂融合共通,利用文化礼堂已建成的场地等硬件,以及其在当地的人气聚集能力,同时重点将农家书屋专项资金用于图书报刊、影像文件等符合当地需求的文化服务或产品的供给。这使得原来功能单一的文化礼堂增加了满足老百姓阅读的文化功能,也使得农家书屋专项资金重点支持与满足软件层面的及时更新,而无需再花钱于硬件建设。也就是说,该专项支出政策在局部地区的实践中,不但充分发挥了有限专项资金的效益,还积极与其他政策项目进行功能性整合,彻底盘活了多项政策,实现了功能与资金的“双重整合”。


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