12 May,2020

浏览次数:1542

从绩效预算到绩效预算管理:理论与实践
发布者:中诚政融发布日期:2020-05-12 14:35:43


公共行政理论至少有两个主要目的:

(1)概括与公共行政有关的政治、社会和组织现象;(2)解释这些现象之间的关系以便激发设计出有效的政策和项目,并采取建设性的行为来推动公众共同利益。


基于这些目的,绩效预算过去的研究可以概况为:(1)概念的研究,即对不同的绩效预算实践加以描述和分类;(2)解释理论,即探讨绩效预算为什么会被采用,什么因素导致它的成功或失败,以及如何在不同政治和组织环境中去推行。


过去的绩效预算概念模型

绩效预算概念模型是在20世纪60年代出现的。希克(1966)关于绩效预算的代表性论文中,就对预算系统根据控制、管理和规划取向进行分类。绩效预算的理想形式是一种以计划为导向的系统,“将计划职能集中,并且将主要的管理和控制职能分别赋予管理层和执行层”。


过去的几十年中,另一个关于绩效预算的概念开始出现,它关注绩效信息是否在预算过程中被政策制定者和管理者所采用。在这个概念中,绩效预算实践可以归类为“直接影响型绩效预算”、“信息型绩效预算”以及“报告型绩效预算”。


“直接影响型绩效预算”是指将预算资金分配直接与绩效结果联系起来的做法,例如通过资金计算公式算出或通过深思熟虑的预算讨论得到结果,并完全基于项目本身的产出和结果给项目分配预算资金。


相比之下,“信息型绩效预算”对预算资金分配和绩效之间的关系采取了更为宽松的方法。它把绩效信息作为预算过程中所需信息的一部分,并承认许多其他因素可能对部门和项目中的资金分配中同样重要。这些其他因素可能包括领导层的政策偏好、政治考量和财政限制。


绩效预算的动因与障碍 

一个值得深思的问题是,为什么一些政府更有能力将绩效预算作为决策工具,而绩效预算对于另外一些政府来讲就是形同虚设,并不会对绩效预算结果产生实质性影响。如果许多国家都面临财政紧缩的压力,政府机构被要求花更少的钱办更多事情,似乎令人困惑的是为何绩效预算却没有被很多政策制定者广泛使用,并通过它来优化支出决策。自上世纪90年代和21世纪初期间,绩效预算蓬勃发展。时至今日,许多曾经引领绩效预算改革的国家,对这一工具的兴趣反而呈逐渐下降的趋势。多层次制度和组织因素可以为绩效预算发展提供解释。


此外,拥有一个常规系统来监控和讨论绩效结果是非常重要的。政府机构需要这样一个常规系统,即它是一个基于绩效的对话系统,政府可以在这个系统中将绩效测量与分析结果同各类利益相关者的利益结合起来,并将绩效结果融进预算决策的不同阶段。该系统还需要给予财政预算部门和其他政府职能部门足够的自由裁量权,并允许它们在权力范围内进行管理和创新。即使管理者知道绩效缺陷在哪里,他们仍需要法律授权和管理上的自由裁量权来做出改变,使得税收能够用在更有效的地方。在这个过程中,需要平衡好来自领导者或中央政府的自上而下的授权,与一线管理人员自下而上的努力之间的关系。


部门领导和预算办公室采用适当的激励措施也很重要。因为一些政府机构的努力和结果可能不容易被观察到,而惩罚措施可能引发不好的行为,比如策略性博弈、歪曲报告及欺诈,更有可能损害绩效预算本身的信誉。非财政激励措施主要包括公众认同以及赋予高绩效部门和项目更大的行政自由裁量权。规范性激励措施包括建立一种绩效文化,认同基于绩效驱动或以绩效为基础的预算管理,并将其视为职业文化的必要组成部分。政府或组织构建基于绩效的组织管理文化,并形成职业道德及责任保障机制,这将有助于减少策略性博弈情况的出现。


最后,绩效预算必须建立在强调公共问责、循证决策、组织学习和自下而上创新的组织文化中,而行政和立法领导都必须支持这些价值和文化。将“高绩效政府”这个词纳入到政府使命声明的同时,改革者必须鼓励行政部门认真改变文化。


实践者的启示

鉴于这些组织和体制上的障碍,预算官员和绩效预算倡导者需要采取一系列的应对措施,以便将绩效逻辑有效地融入预算过程中。从这个层面考虑,表1提出了多层次的绩效预算改革策略。


制度策略

首先需要清楚地认识到,在一个社会中,社会规范与认知的制度性约束是非常重要的。正如前面所述,绩效预算改革是一项艰巨任务,可能需要经过数十年时间不断去完善它。


通过渐进式改革,在试点改革中不断取得一个个小的胜利,从而使得改革者获得必要的政治和社会支持,并随着时间的推移可以始终保持改革的势头。这一策略对发展中国家尤为重要。试图模仿发达国家的绩效预算却没有认清自身的能力差距和制度差异,很可能会导致绩效预算改革虚有其表。


为了应对政治体制的制约,应对决策者在预算决策的政治过程中忽视绩效逻辑的情况,绩效预算改革倡导者需要区分政策制定者的政策规划需要与绩效预算管理功能之间的不同。预算管理者认识到这一点会非常重要,尤其在经济低迷时期和部门之间面临资源分配的激烈竞争时。对那些需要对资源进行优先排序并关注选民关心的政策结果的决策者而言,绩效预算是有帮助的。然而,绩效预算的倡导者需要明白,绩效预算在决策选择上可能起到的积极作用或政策规划功能是有适用范围的,甚至对政府整个预算图景的影响是有限的。


澳大利亚的预算报告就是预算政策规划(计划)整合的好例子。这些预算报告突出了澳大利亚议会和公众最关心的关键政策结果。他们还报告为实现重要政策绩效的跨部门预算支出,报告年度预算拨款与政策绩效目标之间的关系。这些陈述可以让立法者对项目支出进行深入分析,并促使部门领导对结果负责。


组织管理策略

在组织层面,预算办公室和行政领导需要形成一种组织文化,促进问责、专业性和透明度,以此支撑和支持绩效预算实践的创新氛围。从愿景设定、流程设计、人员招聘和员工培训到邀请利益相关者共同参与,这些环节与工作中都必须围绕绩效预算的基本价值逻辑展开。要想保证绩效预算长盛不衰,就必须将这些价值内化为预算部门和其他职能部门的组织文化和行为方式。


另外,绩效预算的规则包括绩效逻辑、透明度和问责。这些规则需要在部门内部、部门之间和政策制定等领域遵循,只有这样绩效信息不仅可以适用于预算准备阶段,也同样可以在预算执行和评估阶段使用。例如,美国审计署(GAO)的一项审查发现(2015),那些在一个财政年度内定期召开基于数据驱动的绩效审查会议的部门,在实现部门目标、追求部门间合作以及提高项目的效率和效果方面表现得更积极。一项对地方政府绩效预算实践的研究也发现,在预算执行和预算评价阶段,那些常规且系统性使用绩效信息的部门,可以使资源在项目层面产生巨大的影响。


在许多国家,由于受既有政治经济制度的约束,政治决策者往往更关注选民的短期需求。绩效预算改革的倡导者应该创建一个赞成“善治”的支持圈,它可以跨越多个选举周期,促使政治家们长期关注政府面临的绩效和预算挑战。这样的网络可以包括现任和前任的政策制定者、政府官员、学者、非营利组织以及跨越党派之争的政策智囊团。受当下财政与政治环境的影响,这个网络对绩效预算改革者来讲非常重要。他们可以借此推动改革长期进行下去,同时促进相关方使用绩效信息。


重新定义绩效预算为绩效预算管理 

应当指出,上述许多建议的做法侧重于行政部门控制和管理的活动。尽管绩效信息在预算拨款过程中,以及立法机构在制定绩效目标和绩效预算战略方面非常重要,但是长期以来,绩效预算主要是一种行政管理工具,以通过预算执行达到管理和计划目的。上世纪40年代的美国,绩效预算改革并不打算改变议会预算分配,并且在其整个发展历程中,预算改革几乎没有做到过改变议会预算分配结果的情况。因此,将绩效预算概念视为预算执行工具可能比仅仅盯住其在立法层面的使用效果更切合实际。有人认为绩效预算将可以提供另一种立法决策的机制,可以超越政治、博弈和增量逻辑,主导立法决策过程;这种观点始终遭到质疑。


从这个视角来看,也许对实践者和学术圈而言,将绩效预算的实践重新定义为绩效预算管理,并且更加关注预算实践中的财政管理而不是其立法程序和结果,这种思路似乎更贴近现实且更可行。绩效预算管理是指以预算准备、拨款、执行到评估的整个预算周期为平台,来实现各种管理、预算及其政策制定的目的(详见图2)。


比如加利福尼亚州的圣何塞,它将所有城市支出和项目分成六个跨部门的服务领域:社区和经济发展、 环境和公用事业服务、邻里服务、公共安全、运输和航空服务以及战略支持(圣何塞2016)。政府在不同领域都设计了战略优先级、绩效目标、项目预算以及预算战略,而且这些优先事项和战略的确定都是经过广泛讨论的,参与讨论者包括普通市民、社区利益相关者、市长以及市政议会、城市管理者办公室以及预算官员(见图4)。


结论 

绩效预算管理是一个复杂的组织发展系统。它旨在将政府宏观任务与微观任务有效结合,即将大范围支出控制和政策优先性排序的工作同提升部门和项目层面资金使用效益的工作联系起来。尽管绩效预算管理必然面临很多行政方面的挑战,并且也很难改变其在立法层面的政治性特质,但是一个运转良好的体系仍可以服务于其它目标,比如管理、预算、政策规划。这个运行良好的体系应该包括愿景设定、目标设定、长期财务规划、目标导向的管理、组织内部与之间的合作,以及政府透明度和问责制度。


因此,绩效导向的预算实践不仅对管理者有吸引力,而且对政策制定者和大众同样有很强的吸引力。这些潜在的制度原因可以解释这个问题:即使绩效预算理论遭受了数十年的质疑,并在漫长的发展过程中不断受挫,绩效预算实践仍然活跃在世界各地,并且运转良好。