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随着我国治国理念由“治国能力”“政府管理”向“国家治理”的转变,经济市场化、政治民主化以及社会多元化要求政府在有限的收入来源下输出有效的公共产品和公共服务。合理有效应用预算绩效评价结果于经济管理、行政治理以及社会监督成为全面落实预算绩效管理、建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力提升的主要方向之一。2003年以来,我国预算绩效管理进入积极探索阶段,经过“地方试点—全国办法出台—地方试点—地方相关办法出台—全国逐步推广”的实践过程,预算绩效管理工作已基本形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的现代预算绩效管理体系。预算绩效评价结果是实施预算绩效管理的主要载体,又是形成全过程预算绩效管理体系的关键环节;有效应用预算绩效评价结果是相关利益部门进行预算绩效评价活动的重要内容和最终目标,也是保证预算绩效管理活动顺利进行的关键。本文拟基于预算绩效评价结果的定义,分析我国预算绩效评价结果应用的主要模式,发现其存在的问题及其影响因素,并提出可行性对策,以期能够实现预算绩效评价结果的有效应用,加快全过程预算绩效管理链条的建立。
一、预算绩效评价结果
预算绩效评价亦称为预算支出绩效评价,它是以预算绩效为目标,运用一定的评价方法、一系列的量化指标及统一的评价标准。对财政资金支出后的使用情况进行绩效衡量和对比,度量预算资金的经济性、效率性、效益性及公平性的过程。从确定预算绩效评价目标、执行绩效评价过程定义,预算绩效评价结果是支出部门项目预算资金使用效益的体现,以评分、评级表现形式为依托,以绩效评价报告(自评报告) 为载体的预算绩效信息。从构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用” 的现代预算管理体系定义,预算绩效评价结果的形成是一个“三上二下” (“二上一下”) 的提交、反馈过程。
因此,预算绩效评价结果可从狭义范围和广义范围进行定义。从狭义范围来看,预算绩效评价结果是指在公共项目建成竣工验收并运行一段时间后,为检查确定项目活动达到预期效果的程度以及为新项目的战略导向、政策选择和预算管理反馈信息,支出部门根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对项目资金的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的评价,以评分、评级表现形式为依托,以绩效评价报告(自评报告) 为载体的预算绩效信息;从广义范围来看,预算绩效评价结果是指在支出部门提交所有参评项目的自评报告后,财政部门针对与支出部门核心职能相关、有重大经济和社会影响、一定金额以上的重点项目,依据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对这些项目资金的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的评价,以评分、评级表现形式为依托,以绩效评价报告(初稿) 为载体的预算绩效(整改) 信息。
二、现阶段我国预算绩效评价结果的主要应用模式
我国地方政府自2004年起开始积极探索预算绩效评价结果的应用,其主要模式包括:预算资金分配的参考与依据、预算绩效问责和预算绩效评价结果公开。
(一) 预算资金分配的参考与依据
应用预算绩效评价结果进行预算资金分配不仅可以量化和考核资金的使用效率,还能通过绩效目标和绩效指标来考察项目的完成程度。财政部门和支出部门(单位) 在编制预算时,将预算绩效评价结果作为编制预算的参考依据,基于拨款激励的前提,依据项目评价结果的优劣进行项目排序,对评价结果较好的项目资金给予预算资金的优先安排或新增资金予以保障,对于评价结果较差的项目相应调减预算资金安排直至该项目的取消。北京市、广西壮族自治区、湖北省、湖南省、重庆市等省级政府积极探索建立绩效评价结果与资金分配的联系,出台了相关管理办法,以制度化形式对两者之间的联系进行规定。例如,广西壮族自治区按照评分等级针对不同的绩效评价结果决定调增或是调减预算资金安排,广西壮族自治区在安排2019年预算时,根据制定办法中有关绩效评价结果与预算安排结合的相关规定,针对2018年预算绩效评价结果调减了2019年部门预算2996万元。
(二) 预算绩效问责
预算绩效问责是行政问责的深化和发展,它是预算绩效评价工作与行政问责相结合的产物。从理论上看,开展绩效评价工作是实行绩效问责制的前提和基础,获取的绩效评价结果是实施问责的科学依据和追责凭据;根据发现的问题对相关部门及责任人员进行追责并及时整改,既可以发挥绩效评价工作的功能,又能促进预算绩效管理体系的良性循环。从实践意义上看,实施绩效问责是施加在公职人员头上的“紧箍咒”,因为这些无形压力,责任人员在思想上和行动上会产生动力,从而激励他们认真落实各项工作与承担相应的责任,将预算绩效评价结果引入政绩考核体系,不仅提升公职人员对自身使命和责任的认识,也从行政管理上提高了部门的绩效水平。
在此背景下,北京市、河北省等地方政府积极探索绩效问责,制定了相关办法。例如,北京市结合《北京市预算绩效管理问责办法(试行)》《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》《北京市行政问责办法》,将部门预算绩效评价结果作为政府行政绩效评价的重要指标之一。《北京市预算绩效管理问责办法(试行)》明确规定,财政部门于每年12月底前,按照《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》及专项考评实施细则,对相关部门实施预算支出主项考评,并将考评结果报市政府绩效管理办公室;对于不履行、违法履行、不当履行预算绩效管理职责的,由有关部门依照《北京市行政问责办法》中规定的方式追究当事人的责任。同时