16 Aug,2019

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我国预算绩效评价结果应用:主要模式、问题及对策
发布者:中诚政融发布日期:2019-08-16 09:28:29

   随着我国治国理念由“治国能力”“政府管理”向“国家治理”的转变,经济市场化、政治民主化以及社会多元化要求政府在有限的收入来源下输出有效的公共产品和公共服务。合理有效应用预算绩效评价结果于经济管理、行政治理以及社会监督成为全面落实预算绩效管理、建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力提升的主要方向之一。2003年以来,我国预算绩效管理进入积极探索阶段,经过“地方试点—全国办法出台—地方试点—地方相关办法出台—全国逐步推广”的实践过程,预算绩效管理工作已基本形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的现代预算绩效管理体系。预算绩效评价结果是实施预算绩效管理的主要载体,又是形成全过程预算绩效管理体系的关键环节;有效应用预算绩效评价结果是相关利益部门进行预算绩效评价活动的重要内容和最终目标,也是保证预算绩效管理活动顺利进行的关键。本文拟基于预算绩效评价结果的定义,分析我国预算绩效评价结果应用的主要模式,发现其存在的问题及其影响因素,并提出可行性对策,以期能够实现预算绩效评价结果的有效应用,加快全过程预算绩效管理链条的建立。

 一、预算绩效评价结果 

    预算绩效评价亦称为预算支出绩效评价,它是以预算绩效为目标,运用一定的评价方法、一系列的量化指标及统一的评价标准。对财政资金支出后的使用情况进行绩效衡量和对比,度量预算资金的经济性、效率性、效益性及公平性的过程。从确定预算绩效评价目标、执行绩效评价过程定义,预算绩效评价结果是支出部门项目预算资金使用效益的体现,以评分、评级表现形式为依托,以绩效评价报告(自评报告) 为载体的预算绩效信息。从构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用” 的现代预算管理体系定义,预算绩效评价结果的形成是一个“三上二下” (“二上一下”) 的提交、反馈过程。

因此,预算绩效评价结果可从狭义范围和广义范围进行定义。从狭义范围来看,预算绩效评价结果是指在公共项目建成竣工验收并运行一段时间后,为检查确定项目活动达到预期效果的程度以及为新项目的战略导向、政策选择和预算管理反馈信息,支出部门根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对项目资金的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的评价,以评分、评级表现形式为依托,以绩效评价报告(自评报告) 为载体的预算绩效信息;从广义范围来看,预算绩效评价结果是指在支出部门提交所有参评项目的自评报告后,财政部门针对与支出部门核心职能相关、有重大经济和社会影响、一定金额以上的重点项目,依据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对这些项目资金的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的评价,以评分、评级表现形式为依托,以绩效评价报告(初稿) 为载体的预算绩效(整改) 信息。

二、现阶段我国预算绩效评价结果的主要应用模式

    我国地方政府自2004年起开始积极探索预算绩效评价结果的应用,其主要模式包括:预算资金分配的参考与依据、预算绩效问责和预算绩效评价结果公开。

(一) 预算资金分配的参考与依据

应用预算绩效评价结果进行预算资金分配不仅可以量化和考核资金的使用效率,还能通过绩效目标和绩效指标来考察项目的完成程度。财政部门和支出部门(单位) 在编制预算时,将预算绩效评价结果作为编制预算的参考依据,基于拨款激励的前提,依据项目评价结果的优劣进行项目排序,对评价结果较好的项目资金给予预算资金的优先安排或新增资金予以保障,对于评价结果较差的项目相应调减预算资金安排直至该项目的取消。北京市、广西壮族自治区、湖北省、湖南省、重庆市等省级政府积极探索建立绩效评价结果与资金分配的联系,出台了相关管理办法,以制度化形式对两者之间的联系进行规定。例如,广西壮族自治区按照评分等级针对不同的绩效评价结果决定调增或是调减预算资金安排,广西壮族自治区在安排2019年预算时,根据制定办法中有关绩效评价结果与预算安排结合的相关规定,针对2018年预算绩效评价结果调减了2019年部门预算2996万元。

(二) 预算绩效问责

预算绩效问责是行政问责的深化和发展,它是预算绩效评价工作与行政问责相结合的产物。从理论上看,开展绩效评价工作是实行绩效问责制的前提和基础,获取的绩效评价结果是实施问责的科学依据和追责凭据;根据发现的问题对相关部门及责任人员进行追责并及时整改,既可以发挥绩效评价工作的功能,又能促进预算绩效管理体系的良性循环。从实践意义上看,实施绩效问责是施加在公职人员头上的“紧箍咒”,因为这些无形压力,责任人员在思想上和行动上会产生动力,从而激励他们认真落实各项工作与承担相应的责任,将预算绩效评价结果引入政绩考核体系,不仅提升公职人员对自身使命和责任的认识,也从行政管理上提高了部门的绩效水平。

在此背景下,北京市、河北省等地方政府积极探索绩效问责,制定了相关办法。例如,北京市结合《北京市预算绩效管理问责办法(试行)》《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》《北京市行政问责办法》,将部门预算绩效评价结果作为政府行政绩效评价的重要指标之一。《北京市预算绩效管理问责办法(试行)》明确规定,财政部门于每年12月底前,按照《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》及专项考评实施细则,对相关部门实施预算支出主项考评,并将考评结果报市政府绩效管理办公室;对于不履行、违法履行、不当履行预算绩效管理职责的,由有关部门依照《北京市行政问责办法》中规定的方式追究当事人的责任。同时,该办法描述了问责主体的职责分工,明确了问责情形和问责方式,较详细的规定了问责程序,并提出预算管理绩效问责主要以财政部门审核绩效目标、事前绩效评估、绩效跟踪、绩效评价的结果为依据,要求在年度预算执行中,财政部门对主管部门、预算单位当年的预算执行情况进行绩效跟踪,根据预算执行绩效与预定目标的偏离程度做出问责决定;在每年9月底前,财政部门组织对主管部门、预算单位上年度预算执行绩效实施绩效评价和再评价,根据绩效评价结果做出问责决定;每年10月底前,财政部门组织对主管部门、预算单位编报的下年度预算绩效目标进行形式性审核、对预算项目实施事前绩效评估,根据绩效目标审核情况和事前绩效评估结果做出问责决定。

同样,河北省财政厅下发《河北省预算绩效问责办法(试行)》,对问责主客体的职责分工、绩效问责情形和方式、绩效问责程序做出了相关规定。2012年,河北省财政厅对“全省小型农田水利建设项目”和“省级信息化建设专项资金项目”实施了绩效问责,由于这两项项目在资金使用和绩效管理环节存在问题,省财政厅根据《河北省预算绩效管理问责办法(试行)》有关绩效结果问责情况的具体规定,对两个项目的直接负责单位给予全省通报批评的处分,并追缴了违规违纪资金。

   (三)预算绩效评价结果公开

提高财政透明度,是财政管理改革工作中的一项重要任务,绩效评价结果的公开是实现财政资金透明化的重要环节,是人大、政协监督、审计监督以及公众媒体监督的前提。例如,云南省在财政厅门户网站设立“绩效评价报告公开栏”,公布“部门整体支出绩效自评报告”“部门项目支出绩效自评报告”“财政绩效再评价报告”三类绩效评价结果。自2016年起,公布2016年度绩效再评价报告27个,2017年度部门整体支出绩效再评价报告74个、2017年度部门项目支出绩效自评报告78个、2017年度绩效再评价报告23个,跨年度绩效再评价报告14个。四川省财政厅自2016年开始公布绩效评价报告,2016年公布了4个省级财政专项绩效评价报告和3个省级部门绩效评价报告,2018年首次公布了财政厅2018年整体支出绩效评价报告。这些绩效评价报告的公开拉近了政府与公众的距离,缓解了政府与公众之间信息不对称的情况,是形成公众与政府之间信息双向流动的基础,也是构建责任政府的重要途径。

一份完整有效的预算绩效评价报告包括六个方面:一是项目的基本情况,包括项目概况、项目的绩效目标、资金的使用情况和运行情况等;二是绩效评价的实施过程,包括确定绩效评价的目的、制定绩效评价的实施方案、绩效评价的原则和方法、数据采集方法及过程、绩效评价的实施过程等;三是评价结论和绩效分析,包括项目绩效评价结论、具体绩效分析等;四是绩效评价实施结束后的经验总结和主要做法,分析问题以及提出建议;五是其他需要对项目进行解释的问题;六是附件,例如项目绩效评价指标及标准列表、相关说明或调查问卷等。例如,自2012年起,上海财政门户网站每年定期公布部门重点项目绩效评价结果,根据《上海市预算绩效管理实施办法》中的附件10《财政项目支出绩效评价结果信息公开》中的规定,公布重点项目的绩效评价结果内容应包括项目名称、主管部门、预算金额、评价分值、评价结论、主要绩效、主要问题、整改建议和评价机构。2017年尝试选择性的公布绩效评价报告,2018年在门户网站上分别公布每一个重点项目的绩效评价结果和绩效评价报告,例如“品牌经济发展项目支出绩效评价报告”的公布内容包括:项目立项背景及目的、预算资金来源及使用情况、项目实施情况、组织及管理、利益相关方、绩效的阶段性目标、绩效评价的目的、评价依据、绩效评价方案制定过程、绩效评价原则和方法、数据采集方法及过程、绩效评价实施过程、评价结论、具体绩效分析、经验总结和主要做法、问题分析和提出建议、关于评价责任的说明、绩效评价的局限性等内容。

江苏省根据《江苏省财政厅关于2016年省级预决算公开工作方案的通知》有关要求,对“商务发展专项资金”等112016年度财政重点绩效评价项目绩效评价报告的主要内容予以公开,涉及教育、民政、水利、工商类等领域,绩效评价报告公开的内容包括项目基本情况、绩效评价组织实施情况、绩效评价结论、存在的问题和政策建议等。完整有效的绩效评价信息可以引导社会公众对绩效评价工作的有效监督,因此,通过适当的方式公开完整有效的预算绩效评价结果,实现财政支出信息的公开,对于增强省级预算部门使用财政资金的绩效意识,强化社会公众对预算支出的监督有积极推动作用。

 三、预算绩效评价结果应用存在问题及影响因素

 为预算编制提供参考依据、实现行政人员的权责匹配与提升公众的满意程度是应用预算绩效评价结果以期实现的目标。然而,在建立绩效评价结果与预算资金分配、绩效评价结果与问责以及公开绩效评价结果的联系过程中存在着绩效预算安排执行难、绩效问责落实难以及绩效评价结果公开方式单一、公开程度不够的问题;在此基础上,认为制度环境、绩效评价结果质量以及责任人员绩效意识和评价人员的专业水平是影响这些问题的因素。

(一)现阶段预算绩效评价结果应用存在的问题

1. 绩效预算安排执行难。

应用预算绩效评价结果为预算决策提供参考依据,可以对预算资金的安排产生影响。只有评价结果在一定标准以上才能在以后年度获得项目资金或部门整体的预算资金,而评价结果低于一定标准的部门则需要进行改进或调整预算计划甚至是面临调减以后年度项目资金或部门整体预算资金的安排等惩罚性措施。然而在实际工作中,依据绩效评价结果安排以后年度预算资金的执行难度较大,主要表现在:一是资金分配的政策导向性,根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》的要求,选择能够发挥部门职能且具有明显社会效益和经济效益的项目开展绩效评价,在资金分配的政策性导向下,即使项目资金的评价结果达不到一定的标准,为了积极支持政策的重要性、满足社会和经济利益,对于以后年度项目资金的安排不会有太大的影响。例如,开展某区的湿地保护体系项目绩效评价,对于某地区的湿地保护项目进行绩效评价,在倡导保护环境的政策导向性的前提下,较差的绩效评价结果可能不会对以后年度预算资金的安排产生较大影响。二是识别“绩效噪声”的难度较大,预算绩效评价工作是一项非常复杂的工作,无论从绩效目标的设定、绩效指标的的考核还是绩效评价结论的生成,都会受到“噪声”的影响。从确定绩效目标来看,“主观噪声”会影响绩效目标与资金经济效益或社会效益吻合的准确性。例如,在进行单位自评时,评价主体会根据运行情况“量身定做”绩效目标以生成优良的评价结果;在财政部门进行项目再评时,评价主体对于业务的熟悉程度会对绩效目标准确性判断造成影响。从绩效指标的考核来看,“属性噪声”会影响绩效指标考核的社会效益发挥,绩效指标体系和权重的设计源于市场对于经济效率的体现,在欠缺公共项目属性考虑的前提下,指标考核的意义并不能完全反映出公共项目所带来的社会、文化或生态效益。从绩效评价结论的生产来看,评价结论可能会受到“客观噪声”的影响。例如,对于某地区关于防虫害治理项目进行绩效评价,若绩效评价的结果较差,在当年遭遇冰雪凝冻天气的情况下,并不能准确判断该相项目实施计划的治理效果。

2. 绩效问责落实难。

依据绩效评价结果进行责任追究可以实现主客体的权责匹配,然而,同体问责为主、客体责任划分不清影响了绩效问责的落实。相较于异体问责,同体问责具有对抗阻力小、规制成本低、高效便捷等操作层面优势,但是由于我国行政体制固有的弊病,容易降低问责效力。其一,领导的偏好取向容易影响问责的效力和问责程度,如对于怎样问责或者问责过程的判定以及问责对象的确定,领导的偏好取向容易偏离相关绩效问责管理办法,绩效结果问责实施的主观性影响因素较大,阻碍了问责功能真正价值的发挥。其二,当问责主体同时担任“裁判员”和“运动员”角色时,利己的问责主体容易对问题避重就轻,甚至会成为责任追究的“拦路虎”,绩效结果问责将流于形式。绩效问责客体是预算部门或其他问责主体对低效无效资金使用进行追责的对象,也是责任主体,即出现的问责最终由哪些资金使用单位、哪些相关责任人员承担责任。由于项目支出评价的复杂性,不清晰的责任划分势必会导致问责制形同虚设,很难顺利实施问责或问责力度不够。一方面,行政部门与责任人员之间责任划分不清晰。由于集体决策体制的制约,集体决策和个人责任难以分离,个人应承担的责任难以准确判断,其结果往往是流于形式或不予追究。责任人员都遵循“理性人”的假设,其行为总是以行政部门名义进行,其行为后果一般由行政部门承担,相应的责任也转嫁给了行政部门。当资金使用单位出现绩效评价结果较差、项目结束后绩效达不到预定目标等情况时,责任人员总会想尽一切办法逃避责任。在集体决策体制下,行政部门担责成了相关责任人员逃避接受问责的“法宝”。另一方面,行政部门之间责任划分不清晰。由于项目预算支出的复杂性,往往会模糊各部门应承担的具体责任。以跨部门项目为例,当出现失责情况时,涉及该项目的部门往往会产生侥幸心理,部门之间相互推诿责任,其问责结果往往以问责依据不够充分的结论结束追责,或采用“一刀切”的方式对项目涉及的部门进行全部追责,这不仅影响项目的改进管理,也打击了部门及相关人员的工作积极性。

3. 绩效评价结果公开方式单一、公开程度不够。

以大众传媒、提供电话咨询服务或设立预算信息中心等形式公开预算绩效评价结果,让公众了解政府财政资金的主要去向和应用效果,是保障公民知情权、实施公众与政府双向互动机制以及构建责任政府的前提。从目前来看,我国预算绩效评价结果应用公开存在的问题主要表现在四个方面:一是公开渠道单一。就目前来看,绩效评价结果的公开主要是利用政府门户网站或财政厅网站进行公开,公开渠道比较单一,在一定程度上制约了预算绩效信息公开效果的最大化。二是绩效评价报告不公开或不完全公开。到目前为止,全国只有云南省、湖南省、四川省、福建省、广东省、上海市、湖北省和新疆维吾尔自治区8个省级政府公开预算绩效评价结果,且多数针对“优良”的绩效评价结果进行公布,如上海市的绩效评价结果和绩效评价结果报告只针对绩效评价结果为“合格”以上的项目进行公开。三是绩效问责情况与绩效预算安排情况公开内容模糊。例如,广西壮族自治区财政厅公布了2018年预算绩效管理工作总结,其中强调了根据2018年的绩效评价结果调减了2019年的部门预算2996万元,而对于哪些项目进行了调减、怎样调减并没有说明;再如河北省财政厅针对“全省小型农田水利建设项目”和“省级信息化建设专项资金项目”实施绩效问责,在门户网站上公布了对于两个项目责任主体的处罚决定,即对两个项目的直接负责单位进行全省批评处分和追缴违规违纪资金,而对于追缴的资金额度却没有进行公布。四是不公开成本信息。绩效评价的实施工作十分繁杂,需大量人力财力的投入,成本信息的公布可以判断绩效评价的成效与投入之比,但从目前地方政府的公布信息来看,不包括成本信息的公布;另外,对于聘请专家或第三方机构的支付费用大多规定十分模糊,即使有些地方在相关办法中对服务费做出了规定,但支付费用的自主性仍较强,如《黑龙江省省级委托第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》中规定“第三方机构服务费用的核定方法根据第三方机构实施评价工作的实际天数和人数,按照一定的标准计算评价费用。在计算时要考虑评价过程中发生的会议费、差旅费、印刷费、专家评价费、杂费等据实核定。对时间紧、难度大、任务重的特殊评价项目,服务费用可在按上述方法计算的基础上浮动20%。实际服务费用由委托方与受托方商定”。

   (二)预算绩效评价结果应用的影响因素

1. 制度供给保障不足、制度之间协调性较弱。

1)制度供给保障不足。各级地方政府为加强财政资金管理,使资金使用效益最大化,强化评价人员的责任意识,陆续出台了预算绩效评价结果应用的相关管理办法。地方性预算绩效评价结果应用办法的颁布为当地实施绩效评价结果问责或为预算决策提供依据提供了法律保障,一定程度上缓解了财政资金使用效益不高或预算绩效管理效果较差等问题,却仍存在两方面的问题。一是法律地位和权威性较低,区域性的预算绩效评价结果应用实施办法尚未上升到法律层面,其权威性会受到质疑,对相关部门和人员的威慑力不强。二是相关规定笼统缺乏细节,多为“原则性”和“政策重要性”的阐述,缺少预算绩效评价结果与具体应用对象如何衔接的具体办法规定。对于这些“原则性”“政策重要性”的规定成为绩效评价人员“钻空子”的主要“保护伞”,影响了绩效评价结果的质量,也抵消了绩效评价功能的发挥。因此,在具备完善的法律保障和配套机制建设、健全的会计系统、明确的绩效目标和绩效指标等条件的支持下,制定全国性统一性的预算绩效评价结果应用的相关法律法规尤为必要。

2)制度之间协调性较弱。政府绩效管理是一种正式的制度安排,它以促进持续改进政府绩效为目的,以考察、评价政府组织运行过程的行为状态和结果为手段,制度之间的相互协调会激发制度合力,形成信息流动的网络。我国政府绩效管理沿着行政绩效管理和预算绩效管理两条脉络展开,形成了行政预算绩效评价体系和预算绩效评价体系。两大体系同时运行,加快了中国政府绩效管理改革的步伐,既提高了政府行政管理的效率,也优化了公共资源的配置;然而,两大体系的同时运行也存在着冲突和矛盾,增加交易成本,降低绩效质量,增加了参与主体之间的“博弈”空间。例如,在预算绩效评价的运行阶段,两大评价体系同属政府绩效评价体系,均有以实现政府公共职能、发挥政府公共功能为绩效目标,在设置生态性指标、经济性指标等时可能存在重复设置、重复考核的情况,如经济性指标,不论是在行政绩效评价体系还是在预算绩效评价体系当中,项目是否产生直接或间接的经济效益均是对行政单位和项目负责人的考察,在该项目不属于跨部门项目时,则会存在重复评价、双倍惩罚的后果。在预算绩效评价评价结果的应用阶段,预算绩效问责的目标是实现权责匹配,项目负责人对项目资金负责,行政绩效问责的目标是本级部门(或上级对下级指派)工作的完成率,实现行政效率的提升,若二者在物质激励措施上均与个人利益挂钩,双重奖励会增加财力的虚耗,而双重惩罚可能会引起相关人员的抵触,反而抵消了绩效问责的效果,这不仅影响了预算绩效评价结果的应用,也阻碍了预算绩效管理功能的发挥。

2. 预算绩效评价结果的质量不高。

1)绩效评价数据不易搜集。绩效评价数据是在预算绩效评价过程中,设置评价指标和生成绩效评价结论的基础和依据,客观、完整的评价数据决定着评价结果和评价指标的科学性和精确性。随着绩效评价工作的广泛推广和深入发展,财政部门对绩效评价报告结果的要求不断提高,搜集客观、完整、准确的绩效评价数据面临三个方面的困难:一是评价数据来源有限且分散。目前评价数据的获取方式主要源于项目单位负责人的报告总结、项目管理资料以及网络公开资料和数据等,数据支撑来源分散且未成体系,数据归档也尚待规范,在未能将其及时公开的前提下,科学的绩效评价体系构建将受到影响。二是评价数据信息化管理水平较低。现阶段,数据信息化管理的载体和制度不够完善且在技术上还未完全达到信息化数据管理水平,而比较法要求评价数据即要与历史数据进行纵向梳理,又需与同类型数据进行横向对比,这对评价数据的收集和整理都有较高要求。三是“收付实现制”的会计核算方式影响评价数据的真实性。“收付实现制”的会计核算方式会导致项目资金的流向与使用者对该笔资金的支出责任呈现不同步的状态,可能出现资金支出但责任还未履行的情况,因此会对评价数据的真实性造成一定的影响。

2)绩效目标量化困难、评价标准不统一以及评价指标设置不够科学。首先,预算绩效评价对象大多针对的是民生性和政策性项目,绩效目标大多倾向于社会共同需要,这类目标通常不仅难以量化,而且影响绩效指标的设置。其次,在预算绩效评价工作中,虽然各预算部门根据计划标准、行业标准和历史标准评价等作为衡量绩效目标的完成程度,却受制于产出与效果难以量化、参评人员素质参差不齐、部门职责分工不清晰、各地公共服务需求不同等因素,不仅影响衡量绩效目标的完成程度,也间接影响了评价结果的科学性和客观性。最后,我国在绩效指标设置上过于平面化、单一化,各预算单位及项目负责人长期将经济指标作为绩效指标设置的重点,忽视社会指标和生态指标,这就背离了绩效评价的真实性、完整性要求。在缺少主观意愿的互动前提下,无论是资金使用单位还是第三方评价结构大多借助基础性资料如相关政策、财务管理状况、网络数据、组织管理水平等间接指标来评价绩效水平,使得绩效评价结果的质量具有较大弹性。

   3. 责任人员绩效意识不强、参评价人员专业知识和评价经验欠缺。

绩效评价工作的组织主体是财政部门,在财政部门的要求下,预算单位开展绩效评价活动属于被动实施,缺乏积极主动性。因此,在确保日常工作正常推进的前提下,短时间内完成绩效评价相关资料的收集和整理并形成绩效评价结果,势必加重责任人员的工作负担,责任人员将绩效评价工作等同于以往其他评估工作,将绩效评价结果搁置或是机械性应用绩效评价结果。此外,在评审过程中,由于专业知识及业务操作能力不一,专家、支出部门的评价人员以及第三方中介结构在缺乏沟通的情况下,往往难以采集信息和指标数据,加上所评项目的“杂、散、小”特征,评价意见多以个别部门和资金使用者为主,影响了评价结果的科学性和客观性。

四、预算绩效评价结果应用的对策

有效应用预算绩效评价结果,受制度环境、绩效评价结果质量等多方面因素的制约,需从落实责任意识、增强预算绩效评价结果的公信力和权威性、加强绩效评价结果应用的制度化和规范化建设、形成“项目绩效评价+部门整体支出绩效评价”双轨运行模式、进一步公开预算绩效评价结果五个方面加强预算绩效评价结果的应用。

(一)落实责任意识

责任型政府的建立,其核心是将责任理念和责任意识贯穿于政府管理的全过程。一方面,强化责任人员的责任理念和责任意识。首先,需要营造绩效型和责任型相结合的行政文化氛围;其次,将绩效理念和责任意识作为各预算部门、项目单位和责任人员的共同价值和共同目标;最后,将绩效评价结果作为部门业绩考核、干部提升选拔、业务人员评优评奖的重要依据。另一方面,明确绩效目标、绩效评价指标以及结果问责中的责任因素。首先,在确定绩效目标时,部门和岗位所承担的职能应该明确,并落实到具体的工作计划和岗位职责当中;其次,在设计绩效评价指标时,相关负责人必须以明确每个指标所对应的责任实现程度为前提;最后,在进行结果问责时,被追责人员应承担相应责任,问责主体针对责任问题追究其根源,避免责任问题再次出现。

(二)增强预算绩效评价结果的公信力和权威性

预算绩效评价是一项兼具专业性、科学性、综合性较强的工作,无论是绩效目标的确定、绩效指标的设定以及评价方法的选择,或是相关评价人员的专业素养和综合素质都会影响绩效评价结果的质量。因此,需从以下两个方面提高财政支出绩效评价结果的质量。一方面,首先应明确项目的绩效目标,它不仅是绩效评价和预算绩效管理的基础,也是设计科学的绩效评价指标的重要保障;其次,需设立与绩效目标相匹配且较完善的项目评价指标,指标的设计不仅应包括定性指标和定量指标、长期指标和短期指标,更重要的是增设责任指标以及生态指标等;最后,选择符合项目特征及项目性质的评价标准和评价方法,才会得出相对科学的财政支出绩效评价结果。另一方面,通过开展座谈会、讲座、培训会等方式拓宽相关评价主体预算绩效管理视野,提升他们参与绩效评价工作的专业能力与水平。针对不同评价主体所担任的角色不同,对各自的绩效评价工作流程进行培训和沟通:对于中介机构和专家,财政部门或绩效管理机构可组织中介机构、专家、预算部门和项目单位开展专题培训会和座谈会,以规范其参与绩效评价工作的行为和责任意识的形成;对于各预算部门,财政部门或绩效管理机构可定期组织开展如何撰写评价报告、如何制定科学的绩效评价指标等培训会或讲座。

(三)加强绩效评价结果应用的制度化和规范化建设

完善的立法支持,有助于减少改革阻力,节约改革成本,推动预算绩效评价结果应用的制度化、常态化建设且按照既定的路线图展开。为此,人大需对已有相关法律中进行补充和完善,出台全国性的“预算绩效评价结果应用办法”,对于如何建立绩效评价结果与预算决策、问责及促进信息公开等做出明确以及详细的规定,通过规范化的形式为预算绩效评价结果应用提供法律保障,促使预算绩效评价结果应用的常态化和制度化发展。此外,应在基层广泛进行体制改革和程序设计,通过完善地方预算绩效评价结果模式逐步积累经验,出台适合于本市(县)情况的绩效评价结果应用办法,并对绩效评价结果的应用模式、应用方式及公开方式等进行详细规定。同时,政府的行政机构改革也应该同步进行,以明确党委、政府、部门以及任职人员的职能和职责,从源头杜绝相关责任主体在有关预算绩效管理工作上的随意性,使绩效评价结果应用的持续性、规范性得到保障。

(四)形成“项目绩效评价+部门整体支出绩效评价”双轨运行模式

借鉴西方“项目评价为主,部门评价为辅”(或“部门评价为主,项目评价为辅”)的双轨制模式,结合国内政府行政绩效评价体系和预算绩效评价体系同时运行的现状,我国可考虑施行“项目绩效评价+部门整体支出绩效评价”模式。一方面,实施部门整体支出绩效评价,建立部门整体绩效评价指标体系,可将各级行政考评结果转移至部门整体绩效评价当中;另一方面,在构建信息流转体系和预算绩效信息数据库的基础上,可融合考评结果与预算绩效评价结果的重叠部分,使绩效信息自动转入预算绩效信息数据库,以期财政部门预算决策、绩效问责及考核绩效目标的实现提供依据。

(五)进一步公开预算绩效评价结果

预算绩效评价结果的使用主体正逐步扩大,不仅财政部门、支出部门、项目实施单位、人大、审计部门、监督部门等是绩效评价结果的需求主体,社会公众和其他利益相关者对预算绩效评价结果的了解需求也在逐步提高。在保障政府门户网站公布相关信息的基础上,应扩宽公布渠道,使信息需求者能够及时方便的了解信息,如可通过报纸、杂志设置专栏,向社会公众传递政府相关的预算绩效信息;也可根据利益相关者对信息使用的需求,定向定期为利益相关者进行公布,公布的形式也可以根据具体情况确定。另外,在保障预算绩效信息安全的前提下,应全面详细的丰富绩效评价结果的公开内容,如绩效评价人员数量、聘请专家的费用、支付第三方中介结构的服务费用、公布绩效评价结果在“合格”以下的项目名称以及实施情况、公布绩效问责具体人员或部门的具体惩罚措施、公布根据绩效评价结果调增或调减的具体资金数目等。



来 源:经济研究参考

作 者:中央财经大学 / 孙欣、马海涛

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