零基预算改革的顺利实施，要求各地各部门妥善应对“破基数”后预算如何编制、依据何标准编制这一现实问题。其中一个基础工作即支出标准体系建设被多地提到重要日程中——“以零为基准”编报预算要求明确的支出标准，避免部门超额申报预算要求合理的支出标准，细化预算编审要求科学、精细的支出标准。

 

从实践来看，各地已将支出标准化建设作为深化零基预算改革的核心抓手。浙江省分批次建立起24款39项日常公用支出预算标准和48类186项项目支出预算标准，逐步实现预算从“控盘子”向“控标准”转变；安徽省已建立28项通用标准和64项专用标准，省级项目支出标准体系已基本建立。然而，支出标准化建设在实践中亦面临诸多误区与困境，对零基预算改革的深入推进产生了不容忽视的制约效应。

 

支出标准化建设的核心误区及其对改革的影响

 

（一）误区一：将支出标准简单等同于“控盘子”的技术工具

 

表现与成因。部分地区和部门将支出标准建设窄化为控制预算规模的技术手段，仅关注“压减多少”“节约多少”等数量指标，而忽视了支出标准作为“从零论证”基准、连接战略与预算的桥梁功能。这一误区的根源在于对零基预算改革目标的理解偏差——将改革机械地理解为“从零开始编制预算”或“紧盯资金进行支出压减”，而忽视了其破除支出固化格局、优化支出结构的深层目标。

 

对改革的影响。当支出标准被降格为单纯的“控盘工具”时，零基预算改革便容易滑向形式主义，陷入“边减边增”“此减彼增”的困境。改革本应实现的支出结构优化和资源配置效率提升等深层目标被遮蔽，绩效管理的战略导向功能被弱化，改革难以从“形式破基”转向“实质效能”。

 

（二）误区二：支出标准建设“重制定、轻应用”

 

表现与成因。实践中存在支出标准可操作性不强、重编制轻应用、标准体系不健全等问题。许多地区投入大量精力制定支出标准，却在预算编制、审核、执行等环节中未能真正应用这些标准，标准与实际预算管理“两张皮”。部分预算单位由于缺乏科学合理的支出标准体系，仍然没有严格按照零基预算的编制要求操作，预算编制带有明显的基数预算痕迹。

 

对改革的影响。支出标准的“悬空”直接导致零基预算改革的“空心化”。如果支出标准不能真正嵌入预算编制和审核流程，那么“从零论证”便缺乏实质性的依据和尺度，改革仍然依赖历史数据和主观判断。基于多省市实地调研发现，当前部分省份预算支出标准建设面临“标准建设职责不明、质效不高、人力不足”等问题，限制了标准建设能力。标准无法落地，零基预算的精准性便无从谈起。

 

（三）误区三：支出标准体系“碎片化”与“部门化”

 

表现与成因。支出标准建设缺乏统筹规划，标准种类多、差异大、时效强，标准建设工作内容繁杂。各部门、各领域各自为政制定标准，缺乏统一的框架设计和协调机制。跨部门预算项目协同性不强，信息壁垒明显，各部门预算信息相对封闭，缺乏有效的共享机制。标准体系建设“碎片化”还表现为通用标准与专用标准之间缺乏衔接，日常公用支出与项目支出之间的边界不够清晰。

 

对改革的影响。标准体系的碎片化使得零基预算所要求的“逐项审议、统一排序”难以实现。当不同部门、不同领域的支出标准缺乏可比性和协调性时，预算的优先级排序便缺乏客观基础，容易导致预算部门和财政部门之间的博弈，降低预算部门落实改革的配合度。标准碎片化还造成重复建设和资源错配，与零基预算“择优配置”的核心理念背道而驰。

 

（四）误区四：支出标准“一刀切”与动态调整机制缺失

 

表现与成因。现有支出标准往往难以适用不同行业、不同领域的差异化支出需求。新兴领域、创新项目缺乏明确的预算标准，导致项目评估缺乏客观依据。与此同时，支出标准的动态调整机制普遍缺失，标准一旦制定便长期固化，不能根据经济社会发展、财力状况变化以及预算评审、绩效评价、成本效益分析等结果进行动态调整。

 

对改革的影响。支出标准的“一刀切”和静态化，使得零基预算改革在应对复杂多变的经济形势时力不从心。传统增量预算已“难以适应复杂多变的经济形势”，而僵化的支出标准同样面临这一困境。当标准不能反映真实成本结构和绩效水平时，依据这些标准进行的“从零论证”和优先级排序必然失真，改革的正向激励效应被削弱。

 

（五）误区五：将支出标准建设与绩效管理割裂

 

表现与成因。部分地区的支出标准建设与绩效管理分属不同部门、不同体系推进，缺乏有机衔接。支出标准侧重于“花多少钱”的规范，绩效管理侧重于“花得怎么样”的评价，二者之间缺乏内在的逻辑贯通和制度连接。成本意识和绩效理念不强，主动制定支出标准的内生动力不足。

 

对改革的影响。支出标准与绩效管理的割裂，使得零基预算改革中“预算编制—执行监控—绩效评价—结果应用”的闭环难以形成。没有与绩效挂钩的支出标准，便无法精准区分“高效”与“低效”项目；没有支出标准支撑的绩效评价，便缺乏客观的评判尺度。二者的分离，从根本上削弱了零基预算改革的系统性和有效性。

 

针对“支出标准化建设的核心误区及其对改革的影响”部分所揭示的五大误区，现提出如下系统性的解决对策

 

（一）误区一的对策：从“控盘工具”转向“战略基准”。重构支出标准的功能定位，实现从技术工具向治理基石的跃迁。

 

首先，需在制度层面明确支出标准的双重功能——既是控制预算规模的技术尺度，更是“从零论证”的战略基准和连接支出与绩效的桥梁。支出标准体系是零基预算改革的基础，“以零为基准”编报预算要求明确的支出标准，避免部门超额申报预算要求合理的支出标准，细化预算编审要求科学、精细的支出标准。因此，支出标准的建设不应局限于“压减多少”的数量考核，而应嵌入“项目必要性论证—成本合理性测算—绩效目标设定”的全链条。

 

其次，应将支出标准与部门战略职能深度绑定。每一类支出标准的制定，须首先回答“该支出服务于何种战略目标”“若无此项支出会产生何种后果”等根本性问题，使支出标准真正成为零基预算“从零论证”的出发点和归宿，而非事后“算账”的约束工具。当前地方深化零基预算改革仍需走出理念认知误区，逐步从“形式破基”转向注重改革的“实质效能”。

 

（二）误区二的对策：从“重定轻用”转向“以用促建”。建立支出标准“编制—审核—应用—反馈”的闭环机制，强化标准在预算全流程中的硬约束。

 

首先，须将支出标准从“纸面标准”转化为“操作标准”。江苏省的做法具有示范意义——将支出标准全面嵌入预算编制、执行、监督各环节，实现“预算编制有标准可依、预算执行有标准可凭、评价结果推动标准动态优化”的闭环。六安市亦将支出标准全面嵌入预算编制各环节，推动部门从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。

 

其次，须在预算评审环节建立支出标准的刚性应用机制。当前多个省市的零基预算改革方案尚停留在“使支出标准成为预算安排的基础依据”的表述层面，尚未将支出标准作为预算编制的硬约束。应明确要求：凡未按支出标准编制预算的项目，不予进入评审程序；凡偏离支出标准且无合理说明的申报，一律退回修改。德清县通过将预算项目拆分至支出明细，直观反映项目具体实施内容、单价、数量等，科学确定支出事项，剔除不合规支出1200万元。

 

再次，建立支出标准应用的考核问责机制。将各部门是否严格执行支出标准纳入预算管理绩效考核，对“有标准不执行、超标准申报”的行为予以通报和约束，形成“以用促建、建用一体”的良性循环。

 

（三）误区三的对策：从“碎片化”转向“体系化”。构建分层分类、统一规范的支出标准体系，强化跨部门统筹与协调。

 

首先，应建立“通用标准—专用标准—部门内部标准”三层架构。江苏省的实践提供了可资借鉴的框架：通用标准适用于所有或多数部门的共性项目支出，由省财政厅牵头制定；专用标准适用于各部门特定工作任务和事业发展项目支出，由相关部门牵头制定；部门内部标准由各部门从加强预算管理和内部控制角度自行编制并报备。这一分层架构既保证了共性支出的统一规范，又为部门特殊业务留出了弹性空间。

 

其次，须以“一类事”理念推进跨部门同类支出的统筹整合。德清县将宣传、规划等支出性质相同的“一类事”进行统筹管理，预算申请金额从3.6亿元缩减至1亿元，核减预算2.6亿元。通过“一类事”的归并管理，打破部门壁垒，消除标准碎片化。

 

再次，应制定支出标准体系建设的专项规划，明确分年度建设任务与部门责任分工。江苏省首次对财政支出标准制定三年规划，详细列明2025—2027年分年建设任务和各部门责任分工，明确了“干什么、谁来干、怎么干”的工作路径。这一做法有效解决了标准建设“职责不明、任务不清”的问题。

 

（四）误区四的对策：从“静态固化”转向“动态优化”。建立支出标准的动态调整机制，实现标准与经济社会发展、财力状况和绩效信息的实时联动。

 

首先，须建立支出标准的定期评估与修订制度。支出标准不应“一制定终身”，而应结合经济社会发展水平、物价变动、财力状况变化以及预算评审、绩效评价、成本效益分析结果进行动态调整。江苏省明确要求各部门制定的支出标准应符合实际，与经济发展水平、财力状况以及预算安排有机衔接，不得以标准制定倒逼财政增支。

 

其次，应运用作业成本法、历史数据回归分析等方法，科学核定单位产出所需合理成本。德清县按照“效益—产出—成本”理念，结合财力水平等因素，运用作业成本法对项目投入成本、产出效益进行系统分析，科学核定项目的单位支出标准和工作量。六安市在园林绿化、餐厨垃圾处理、公益性场馆运维等重点领域开展成本绩效分析，制定专用支出标准78类241项，核减2026年预算1.09亿元。

 

再次，应建立支出标准的“准入与退出”评审制度。江苏省成立支出标准审核小组，坚持“成熟一项、通过一项”的原则，围绕支出标准格式框架、结构要素、复盘验算情况等加强质量管控，并建立完善动态准入和退出评审制度。这一机制确保了支出标准的科学性与时效性。

 

（五）误区五的对策：从“绩效割裂”转向“融合贯通”。将支出标准建设与绩效管理深度融合，形成“标准牵引绩效、绩效反哺标准”的协同机制。

 

首先，应在支出标准中嵌入绩效维度。每一类支出标准的制定，不仅应规定“花多少钱”的额度，还应明确“产出什么”“达到什么效果”的绩效要求，使支出标准同时成为绩效目标的“度量衡”。建议在财政管理的支出端“与预算绩效管理、支出标准体系相融合，提绩效、定标准”。

 

其次，应将绩效评价结果作为支出标准动态调整的依据。六安市将支出标准全面嵌入预算编制、执行、监督各环节，实现“评价结果推动标准动态优化”的闭环。通过将绩效评价揭示的“高效”与“低效”项目信息反馈至支出标准的修订过程，使标准能够精准区分优劣，避免“一刀切”。

 

再次，应推动支出标准与成本预算绩效管理的系统融合。安徽省围绕“定标准”“控成本”“强绩效”，制定支出标准体系建设、成本预算绩效管理试点等配套文件，形成零基预算改革2.0版“1+3”制度体系。安徽省计划用3至5年时间在全省基本建成“预算编制测成本、绩效评价出标准”的成本预算绩效管理体系。这一模式将支出标准、成本控制与绩效评价纳入统一制度框架，从根本上破解了标准与绩效“两张皮”的难题。

 

上述五大对策并非各自独立的零散措施，而是互为支撑的系统工程——理念重构为方向引领，闭环应用为动力机制，体系化建设为制度保障，动态调整为技术支撑，融合贯通为价值归宿。五大对策协同发力，方能将支出标准化建设从零基预算改革的“薄弱环节”转化为“核心引擎”，推动改革从“形式破基”走向“实质效能”。

 

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