为进一步优化投资审批权限配置、提升投资服务便利度、强化投资项目全过程监管，着力扩大有效投资，国务院办公厅日前印发了《关于深化投资审批制度改革的意见》（以下简称《意见》），并对相关工作作出部署。

 

一是在严格政府投资项目管理方面，《意见》提出，按照权责一致、监督有效并与事权相匹配的原则，优化政府投资项目审批权限；严禁违规通过国有企业等以企业投资项目核准或备案形式规避政府投资项目审批；完善项目建设标准和投资概算核定标准体系，严格项目概算约束；实行政府投资项目决策终身负责制。

 

二是在加强项目监管和健全评价体系方面，《意见》提出，压实项目全过程监管责任，投资主管部门履行综合监管责任，行业主管部门履行行业监管责任，地方政府有关部门履行属地监管责任；建立与高质量发展要求相适应的投资项目决策综合评价和绩效评价制度，有效支撑投资决策和项目管理。

 

从上述工作部署分析，国办发〔2026〕13号文与零基预算改革，表面上看是两条独立的改革轨道——前者聚焦投资审批权限优化与项目全过程监管，后者着力打破“基数依赖”、重构预算分配逻辑。但在深层逻辑上，二者高度契合：零基预算的核心是“以事定钱、按事核资”，而13号文的核心是强化投资项目从谋划、审批到建设、运营的全周期管理。两者的深度融合，本质上是将投资决策的科学性、审批的规范性转化为预算编制的精准性和资金配置的效率性。

 

结合对《意见》的理解，我司提出以下五条关键建议：

 

一是在制度衔接层面，建议建立投资审批项目信息与预算编制系统的数据共享标准。13号文已明确依托固定资产投资项目代码实现基本信息、审批信息、建设实施信息、资金支付信息等常态化共享，应进一步打通与预算管理一体化系统的数据通道，实现“审批通过即入库、入库即可编预算”。

 

二是在流程再造层面，应将投资项目的可行性研究、概算核定、事前绩效评估整合为统一的“项目准入评审”，作为项目进入预算储备库的前置条件。13号文要求“项目审批部门要加强对投资咨询评估机构及其专家的一体化管理，避免简单以评估评审意见代替投资决策”——这一规定表明，投资决策最终责任在政府而非评估机构，评估评审应当服务于决策，而非替代决策。在零基预算编制中，同样应坚持“财政评审服务于预算决策”的原则。

 

三是在制度创新层面，可探索将13号文确立的“提级论证管理”机制与零基预算中的重点项目保障机制相结合。对重点地区和重点领域政府投资项目实行提级论证，在预算编制环节同步实行提级审核，由更高层级财政和投资主管部门联合把关项目必要性和预算合理性，形成“双重把关”机制。

 

四是在协同推进层面，建议将13号文的落实情况纳入零基预算改革的绩效评价体系。国务院投资主管部门已明确要求“按程序修订完善政府投资项目审批权限规定和政府核准的投资项目目录，对违法违规增设投资审批环节、评估评审事项等予以清理规范”。这一清理规范工作应当与零基预算改革同步推进，确保两项改革的节奏协调、目标一致。

 

五是在治理效能层面，可将投资审批监管平台数据作为零基预算编制的事前评估依据。通过平台汇聚的项目历史数据，如开工进度、资金支付、概算执行等，为预算编制提供客观的绩效参考，避免单纯依赖部门自报数据进行判断，真正实现“用数据说话、用数据决策”。

 

以下从四个方面解读二者融合的具体路径：

 

一、以“决策质量”替代“基数惯性”

 

零基预算改革的最大难点，在于如何科学判断每一个项目的“必要性”和“优先级”。传统的“基数+增长”预算模式之所以长期存在，根本原因并非财政部门不愿改革，而是缺乏一套能够客观评估项目优劣的制度工具。13号文恰恰提供了这一工具。

 

事前评估与零基预算的“第一次握手”。13号文明确要求“完善项目建设标准和投资概算核定标准体系，强化可行性研究报告审批部门对投资概算的核定管理，严格项目概算约束”。这一规定与零基预算改革中“从零开始论证每一项支出的必要性和效益”的要求高度一致。财政部部长蓝佛安指出，零基预算就是“实行以事定钱，破除基数依赖，科学精准编制预算”，“大力压减低效无效支出，对于可花可不花的钱、没有效益的钱，一律不花”。这意味着，只有那些经过严格可行性研究论证、概算核定规范、项目需求真实的投资项目，才能进入零基预算的编制视野。各地实践也印证了这一趋势——某省明确要求“所有申报项目必须提供完整政策依据、需求分析和成本效益论证，倒逼预算部门单位纵深拓展零基预算理念”，重点审核建设维修类项目等即是例证。

 

决策终身负责制倒逼预算精准。13号文提出“实行政府投资项目决策终身负责制”，这是对零基预算改革的重大利好。在过去“基数+增长”模式下，部门有动力“报大数”“留余地”——因为本年度预算规模直接决定了下一年度的编制基数。决策终身负责制的建立，将决策者的个人责任与项目后果进行长期绑定，有助于抑制“三拍”式决策，促使决策者在项目谋划阶段就认真评估项目真实需求，从而为零基预算提供真实、可靠的需求信息。

 

二、数据共享驱动的预算精准编制

 

零基预算改革的一个重要前提是“所有预算支出均以项目形式纳入预算项目库”——只有实现了项目化、清单化管理，才有可能从零开始逐项评估。13号文为这一前提提供了坚实的技术和制度支撑。

 

审批平台与预算系统互联互通。13号文明确要求“强化投资审批管理信息系统集约化建设，新增系统建设需求应通过优化拓展投资项目在线审批监管平台功能实现，已建相关投资审批管理信息系统应与投资项目在线审批监管平台实现互联互通”，并“制定投资管理数据共享标准，依托固定资产投资项目代码实现项目基本信息、审批信息、建设实施信息、资金支付信息等常态化共享”。这一部署为零基预算改革提供了关键的数据基础——预算编制部门可以直接从审批平台获取项目的前期论证材料、审批文件、概算数据，无需部门重复报送，既减少了信息失真，又提高了编制效率。

 

地方实践的印证。各地已在积极探索审批平台与预算管理的融合路径。内蒙古自治区级项目库首推“1+6+N”项目全生命周期管理理念，通过项目申报、评审、资金、建设、绩效、立档建册六个维度进行全生命周期管理，建立跨部门共享共用的项目管理平台。甘肃构建“四库一平台”体系，推进预算、执行、绩效、资产、采购等数据互联互通、共享共用。陕西对固定资产投资、信息化建设类及其他论证周期长、审批程序多的项目资金，建立“预算跨年安排机制”，当年开展项目评审、论证，根据支出需求和财力情况编入以后年度预算。

 

审批“一件事”与零基预算的项目排序。 13号文提出深入推进“固定资产投资项目审批一件事”，逐步纳入用地、用海、用林、用草、文物保护等事项，实现统一受理、协同高效办理。在零基预算框架下，这种“一件事”集成审批形成的项目信息，可以直接为预算编制中的项目优先级排序提供依据——审批环节越完善、要素保障越充分的项目，其成熟度越高，在预算安排中的优先级也应越高。宁波市的实践即是如此：建立健全入库前置审批评估机制，入库项目按规定完成可行性研究论证和事前绩效评估，按照轻重缓急等对储备项目进行排序。

 

三、破解投资项目的预算编制难题

 

固定资产投资类项目普遍存在论证周期长、审批程序多、建设期跨年的特点，这恰恰是传统“一年一编”预算模式难以有效覆盖的领域。零基预算改革若不能妥善处理此类项目的预算安排问题，将面临“从零开始”与“长期建设”之间的结构性矛盾。13号文为此提供了制度接口。

 

跨年预算安排机制。零基预算“一年一定”的编制方式，与跨年度投资项目之间存在天然的张力。13号文通过强化项目全过程监管和建设信息填报制度，为建立跨年预算安排提供了数据支撑。陕西的做法值得借鉴：对固定资产投资、信息化建设类及其他论证周期长、审批程序多的项目资金，当年开展项目评审、论证，根据支出需求和财力情况编入以后年度预算。这实际上是在零基预算框架内，为跨年度投资项目开辟了“预先评审、分年安排”的制度通道。长白县的实践同样印证了这一方向：实行项目滚动管理，根据实施计划确定分年支出计划，实现项目管理一体化、资金类型全覆盖、全生命周期管理。

 

“四本预算”统筹与资金源头管控。 零基预算改革要求“深化‘四本预算’统筹衔接”。13号文在第四条中明确“加强企业投资项目核准、备案管理政策和要素资金管理政策的协同”，要求“对国家禁止建设的项目，依法依规不予提供用地、用海、用能、用水、环评等保障，不得安排政府投资或提供融资支持等”。这意味着，预算编制时对项目的“从零审核”不应止步于财政部门，而应前移至要素审批环节，形成“要素审批—项目核准—预算安排”的全链条管控。按照“项目跟着政策走、资金跟着项目走”的原则，做好支出政策与项目的衔接关联，每一个支出项目都对应到具体的支出政策，对目标完成或依据不充分、省级无支出责任的项目全部清理退出。

 

四、从“花钱问效”到“无效退出”

 

零基预算改革的最终目标是“建立有保有压、可增可减、动态调整的预算分配机制”。13号文在绩效评价方面的制度设计，为零基预算的动态调整提供了依据和工具。

 

决策综合评价标准与预算绩效指标的对接。13号文第九条要求“建立与高质量发展要求相适应的投资项目决策综合评价和绩效评价制度”，建立涵盖规划政策符合性、建设方案可行性、资源投入产出经济性、运营可持续性等多维度的评价标准规范。这一综合评价标准，完全可以与零基预算改革中的绩效评价体系对接，成为“预算安排问效”的核心依据。

 

13号文要求“强化项目后评价结果运用，作为规划制定、投资决策、项目管理等的参考依据”。在零基预算框架下，后评价结果更应成为“可增可减、动态调整”的核心依据——绩效优良的项目可加大支持，绩效低下的项目应削减甚至退出。

 

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