本文是基于财政资源统筹的视角所作的前瞻思考。我们认为财政资源统筹不能只是一个标签，而要让它成为看得见、摸得着的治理工具，让财政资源池像一个真正的"蓄水池"，去打破过去财政资金分配中“各喊各的穷、各保各的摊”的部门壁垒。也就是站在地方党委政府的高度，把所有的财政资源捆在一起，统一服务于国家和地方的“十五五”发展规划。并以此为理念，重新认识零基预算绩效管理改革前瞻这个问题。见下图：

 

 

 

零基预算绩效管理对地方政府而言，与其把它看作一个复杂的理论体系，不如把它拆解为“项目库、标准、数据、应用”这四个可操作、可落地的抓手。从夯实项目库开始，一步一个脚印，才能真正实现从“要我有绩效”向“我要有绩效”的根本性转变。如何有效指导地方政府，特别是市县一级财政零基预算绩效管理改革的具体落地，首先应认清并承认当前存在的一些改革的盲点和理想化假设：

 

一、被忽视和高估的“四大断裂”问题

 

1. 部门“护盘子”、“守基数”是写入基因的本能。零基预算要求每年从零开始论证，这对习惯了“基数+增长”的部门来说，不仅是工作量的剧增，更是权力和资源的重新分配。如何“破”基数，如何对抗这种强大的组织行为惯性。在地方实践中，往往出现“新瓶装旧酒”，换个名目继续保留原有支出的现象。

 

2.高估了“成本精准化”的数据基础。目前的政府会计虽然向权责发生制转型，但多数基层单位的成本核算能力依然薄弱。直接成本好算，间接成本如何分摊？行政人员薪酬、办公用房租金如何计入项目成本？没有精细化的数据支撑，“成本效益分析”就成了无米之炊，最终只能流于形式，用估算代替核算。

 

3.高估了基层的“智能化”水平。对于省级财政，建设智能化系统或许可行。但对于广大市县，特别是财政供养人员紧张的基层，不仅缺乏技术平台，更缺乏既懂财政业务、又会数据分析的复合型人才。智能化工具变成了上级布置的又一套填报系统，基层人员被迫在多个系统间“搬运数据”，增加了负担，却没有提升效率。

 

4.忽视了“事中监控与纠偏”的实操难度。在微观层面，项目执行过程中的“偏差识别、预警触发、纠偏落地”是最难的。当发现进度滞后时，是财政一家督促，还是多部门联动？当遇到不可抗力时，预算是硬性压减还是柔性调整？这些复杂的、动态的决策机制，鲜有前瞻性的解决方案。

 

二、从理念重构走向系统重构

 

基于以上实践中的问题分析，零基预算绩效管理在“十五五”期间的发展趋势，不应仅停留在理念倡导，而应走向更深层次的系统重构：

 

1.从“支出审查”到“政策审查”的升维：未来的零基预算，将不仅仅是对单个项目的“支出审查”，而是对政府部门履行职能的“政策审查”。这个部门存在的核心职能是什么？为了履行这些职能，必须要开展这些活动吗？有没有比财政直接投入更好的方式？这将是更深层次的“破立并举”。

 

2.从“业财融合”到“数治融合”的深化：数字化不再只是工具，而将成为驱动改革的核心引擎。未来的趋势是建立“财政运行数据中心”，将部门的业务流、资金流和绩效流在底层自动打通、实时对碰。利用AI算法自动识别异常数据，辅助生成分析报告，将基层人员从繁重的填报中解放出来，转向更高价值的分析和决策。

 

3.从“财政主导”到“治理协同”的转变：零基预算绩效管理不再是财政一家之事。未来将形成“党委领导、政府主抓、财政牵头、部门协同、人大监督、社会参与”的多元治理格局。特别是要发挥人大在预算审查监督中的作用，将零基预算的理念和绩效结果作为人大审议预算的重要依据，形成对部门改革的强大外部推力。

 

三、零基预算绩效管理改革落实建议

 

对于地方政府，特别是市县级财政，面对零基预算绩效管理改革，不应“等靠要”，而应主动作为，我司建议采取以下“分步走”的策略：

 

第一步：筑基——做优做实“项目库”，从源头打破基数

 

建议将“项目库”作为零基预算的唯一入口。所有预算支出，不论新旧、不论规模，必须全部以项目形式入库。没有入库的项目，财政一律不安排预算。包括：

 

一是清理存量：对现有预算项目进行全面梳理，凡是执行率低、绩效评价差、政策已到期的，一律清退出库，释放财政空间。

 

二是规范新增：对新增项目，强制要求进行“事前功能评估”（V=F/C），回答“为什么要做？必须做吗？有没有更省钱的办法？”这些问题，并将评估报告作为入库的必备要件。

 

三是分级分类：对入库项目按重要性（必保、重点、一般）进行分类，明确保障顺序，为“先定事后定钱”打下基础。

 

第二步：建模——构建“支出标准”与“成本定额”，让“算账”有依据

 

建议由财政牵头，联合各主管部门，分行业、分领域构建“支出标准库”和“成本定额库”。包括：

 

一是从易到难：先梳理有明确标准的“通用项目”，建立通用支出标准。再逐步攻克“专用项目”，学校生均培养成本等。

 

二是数据驱动：充分利用一体化系统积累的历史数据，通过大数据分析形成成本基线。比如，通过对过去三年同类项目的决算数据进行分析，得出某类修缮项目的“平均成本”和“最优成本”，作为预算评审的参考依据。

 

三是动态调整：支出标准不能“一定终身”，要建立与物价指数、技术发展联动的动态调整机制。

 

 

 

从实际执行情况分析，支出标准建设效果不佳的根源在于重技术轻业务、重建设轻应用、重形式轻实质。而要破解这一难题，通常需要先从有明确行业标准、成本构成清晰的领域如市政养护等入手，逐步攻坚复杂领域。

 

第三步：赋能——升级“数字化系统”，让管理更智能

 

建议在现有预算管理一体化系统基础上，进行“零基预算”功能模块的升级改造。包括：

 

一是自动预警：嵌入预警规则，当项目申报金额超出支出标准一定比例，或绩效目标与历史数据偏差过大时，系统自动“标红”并退回修改。

 

二是智能评审：利用NLP技术，辅助评审专家快速提取项目申报书中的关键信息，与标准库、历史库进行比对，提高评审效率和准确性。

 

三是数据可视：为领导和部门负责人打造“绩效驾驶舱”，将各部门的预算规模、支出结构、项目绩效等核心指标以可视化图表形式展现，让数据“说话”。

 

第四步：联动——建立“结果应用”闭环，让改革有权威

 

建议将零基预算的评审结果和绩效评价结果，与下一年度预算安排进行实质性、刚性化挂钩。包括：

 

一是奖惩分明：明确“能增能减”的规则。对绩效好、成本低、确需保障的项目，优先安排；对绩效差、成本高、论证不充分的项目，直接压减或不予安排。

 

二是跨部门统筹：对评审中挤出的“低效无效资金”，不返还给原部门，而是由财政统筹，用于保障新增的重点项目，体现“零基”打破部门壁垒的优势。

 

三是纳入考核：将零基预算工作推进情况（如项目库质量、支出标准执行情况）纳入对部门的政府绩效考核，由“财政推着走”变为“部门主动走”。

 

我们认为，站在不同的高度对零基预算绩效管理改革及实施有不同的认知，但任何改革都需要“破立并举”：“破”的是“部门基数”和“支出壁垒”，即不承认哪个部门的钱是“该得的”，只承认哪件事是“该办的”。“立”的是“跨部门统筹”和“规划集中”，即通过建立跨领域的“大事要事”清单，把分散在不同部门的资金整合成“一个项目包”，由一个部门牵头，资金跟着项目走，避免重复建设和撒胡椒面。唯有如此，零基预算绩效管理改革才能高质量走好！

 

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