前言

 

零基预算改革作为二十届三中、四中全会部署的重要举措，正加速推进。2024年，16个中央部门率先试点，为改革积累先行经验；2025年，试点范围进一步拓展至32个部门，与此同时，全国超半数省市亦积极响应号召，如火如荼开展地方试点。我院团队深度参与中央及北京、海南、湖南、内蒙古、湖北等地的零基预算改革实践中，深刻洞悉其中关键。零基预算绝非简单“砍资金、减项目”，而是以“零”为起点的资源配置重构，为此我们推出本专栏，拆解政策要点、分享实操方法、破解共性难题，助力各级财政与预算部门将改革落到实处，让财政资金精准赋能高质量发展。

 

在传统基数预算固化僵化的弊端下，零基预算改革成为优化财政资源配置、提升资金效益的关键举措。预算评审作为改革的核心支撑，以“从零审视、以事定钱”为原则，通过全维度审核项目必要性、合理性与绩效目标，为预算决策提供刚性依据。本文梳理预算评审与零基预算的内在关联，辨析其与事前绩效评估的核心异同，总结中央及地方实践经验与现实挑战，为进一步发挥预算评审效能、推动零基预算改革走深走实提供参考。

 

一、零基预算与预算评审

 

（一）零基预算的概念

 

零基预算是一种以“零”为起点编制预算的财政管理改革模式，是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照重要性和优先级排序安排支出的预算编制方法，其核心理念是打破传统的“基数加增长”预算编制惯性，这一模式旨在通过系统性审查各项支出的目标、成本与效益，实现财政资源的优化配置，提升预算决策的科学性与透明度。

 

（二）预算评审的概念

 

预算评审是指各级财政部门对部门预算项目资金需求、支出标准等开展的评审活动，为预算编制、预算绩效管理等提供技术支撑。其内容包括评审项目的必要性、可行性和完整性；预算的合规性、合理性和经济性；审核绩效目标的完整性、相关性、适当性、可行性及与项目资金需求的匹配性；支出标准的适用性；其他评审侧重点（如：项目性质、资金来源）等方面。

 

（三）零基预算改革和预算评审的关系

 

对预算支出进行逐项审查、科学合理测算预算规模，是零基预算的关键环节和重要内容。深化零基预算改革对绩效预算评审、支出标准体系等工作提出新要求。零基预算改革的核心是打破基数依赖，而预算评审正是实现这一目标的技术支撑——通过对新增项目从严审核、延续项目从零审视，精准甄别项目价值，清理低效无效支出，确保财政资源向重大战略、重点领域和民生急需倾斜，为零基预算的“以事定钱、量入为出”提供刚性保障。

 

二、预算评审与事前绩效评估的异同点

 

预算评审和事前绩效评估均是编制预算的前序基础性工作，两者前后衔接、各有侧重点，在目的、内容和方式方法等方面均有不同。一是从目的来看，预算评审侧重“核定额度”，核心是通过审核项目支出的合规性、合理性与经济性，确定具体预算金额，提升资金使用效率；事前绩效评估侧重“准入把关”，核心是通过评估项目立项的必要性、绩效目标的合理性，判断项目是否具备纳入预算的资格，保障资金分配的科学性与公正性。二者最终均服务于财政资源优化配置与公共服务提质增效的总体目标。二是从内容来看，预算评审的内容包括支出预算项目的必要性、可行性和完整性；预算的合规性、合理性、经济性；绩效目标审核；支出标准审核；其他评审侧重点审核五方面，主要解决“支持多少”的问题。事前绩效评估的内容有立项的必要性、投入的经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性五方面，明确“是否应该支持”的问题。三是从方式方法来看，预算评审主要采用政策对比法、目标任务对比法、数据统计分析法、调查法、专家经验法、案例参照法和成果反推法，侧重预算内容的定量分析；事前绩效评估采用定量和定性相结合的方式，主要运用成本效益分析法、对比分析法、因素分析法和公众评判法。

 

三、中央和地方预算评审实践

 

（一）中央层面

 

2025年，财政部进一步加大改革力度，扩大中央部门零基预算改革试点范围，由2024年的16家中央部门扩大到2025年的32家。与去年相比，2025年零基预算评审工作，不仅评审工作量大幅度增长，评审难度和要求也进一步提升。一是2025年32家试点部门的预算申报和批复时点，整体进度上要保持和非试点部门一致。二是试点部门情况较复杂，在项目数量、预算规模、部门类型等方面均有较大差异，评审涉及规划内二级项目数量超4000个，预算总规模超260亿元。

 

（二）地方层面

 

1.浙江省

 

2024年浙江省财政厅印发《浙江省财政项目预算审核管理暂行办法》（浙财监督〔2024〕15号），构建独具特色的“大审核”体系。该办法明确要求财政项目预算审核与事前绩效评估、绩效目标管理有效衔接，将绩效审核贯穿预算管理全过程。

 

2.江苏省

 

2024年，江苏省财政投资评审中心树牢“大财政”理念，贯彻落实深化零基预算改革要求，对8个省级部门2025年度3个运转类和5个特定目标类项目，开展预算评审，涉及申报预算资金71.54亿元，建议调减项目预算33.7亿元，积极探索零基预算评审在优化财政资源配置方面的有效路径。

 

3.安徽省

 

2024年，铜陵市财政局树立大财政理念，认真贯彻落实深化零基预算改革要求，共对83项支出政策（项目）进行了公开评审，项目申报资金12.82亿元，评审核减1.04亿元。评审过程中，坚持以零为起点，以实际需求为导向，以支出标准为准绳，综合运用政策研判、现场调研、比较分析、专家质询等多种方法，对项目预算进行了全面而深入的评审。

 

4.山东省

 

2023年，山东省财政厅印发《山东省预算评审管理实施办法（试行）》，按照依法依规、科学合理、客观公正和绩效导向的原则，建立起从项目选取、组织实施到结果运用的全过程管理制度，为预算评审的科学化、规范化发展提供制度保障。

 

2023年，青岛市制定出台《青岛市预算评审管理实施办法（试行）》《预算评审业务内部工作规程（试行）》，建立分工明确、衔接顺畅、协同高效的业务运行机制。对延续项目，从零评审。例如某体育事业发展项目预算评审，逐项分析项目必要性、可行性、经济性，对支出内容交叉重复的项目进行整合，对立项依据不充分的项目进行审减。对新增项目，从严评审。例如某国际博览会参展项目预算评审，重点核实展会规模、会议安排和费用标准，对场地搭建、会议保障、宣传等费用进行审减。将预算评审与绩效管理深度融合，依据绩效评价结果优化预算安排。例如某医保能力提升项目预算评审，结合项目以前年度绩效评价结果，按照产出、成本、效益相匹配的原则，对信息化建设等15个项目进行审减。

 

5.河南省

 

2024年，郑州市财政局从零开始审视所有支出需求，持续优化支出结构，大力压减非急需、非必要支出，对预算单位2024年预算金额在2000万元以上的52个项目和所有2025年拟新增项目开展财政预算评审，重新论证每一项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，并结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等统筹核定预算支出，以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退，有效提升财政资金使用绩效。据初步统计，此次试点预算评审压减资金达30亿元，审减率达到39%，审减资金全部用于民生领域重点改善项目。

 

6.湖南省

 

从编制2026年部门预算起，湖南省全面推行预算评审。省级财政预算评审范围主要包括年初部门预算评审、预算执行评审、新增预算评审、可选择评审、评审咨询五类。省级财政预算评审程序为：年初部门预算评审、预算执行评审和新增预算评审，按照“即有即评”原则，由项目单位申报、主管部门初审后，财政部门开展项目预算评审。可选择评审和评审咨询，根据财政预算管理需要开展。

 

7.海南省

 

2024年，海南省财政厅印发《海南省省级预算评审管理实施细则（试行）》（琼财预〔2024〕1001号），旨在加强部门预算管理，提高预算编制质量，优化财政资源配置，提升预算评审科学化、规范化管理水平。

 

8.四川省

 

2024年，四川省财政厅制定出台《四川省预算评审管理实施细则（试行）》（川财预〔2024〕38号），建立从项目选取、组织实施到结果运用的全过程管理制度，为预算评审制度化、科学化、规范化提供坚强保障。特别是对预算评审范围、内容、方法和程序等进行明确，既有力保障预算评审规范开展，又为预算评审结果运用提供政策依据。2025年省级部门预算编制阶段，四川省财政厅高质量完成财政重点预算评审和事前绩效评估任务，共评审206个部门预算项目、8个转移支付项目，涉及资金114.16亿元。

 

9.甘肃省

 

2024年甘肃省财政厅制定印发《甘肃省预算评审管理实施细则》，按照精简高效的原则，采取评估评审融合开展财政评审。其中：事前评估重点对立项必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性、投入经济性、筹资合规性等进行评估，旨在“控专项”；在评估基础上，预算评审主要对“量”和“价”等问题进行核实，旨在“控成本”；通过评估评审融合，得出“是否支持”以及“支持多少”的结论，为预算编制和财政管理提供有力的技术支撑。甘肃省财政厅在前期布置2025年部门预算编制工作的基础上，发出通知征集新增项目预算评估评审计划，拟定采取“事前绩效评估+预算评审”模式展开财政评审，助力把好预算申请“第一道关口”。

 

敦煌市将2025年需要本级财政预算安排、金额在200万元及以上的新增和到期延续重大政策、项目，全部纳入财政事前评估和预算评审范围，采取“事前绩效评估＋预算评审”模式，对重点项目支出的必要性、合理性及其支出标准，并结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等因素统筹核定年度预算，把好预算管理源头关，截至2025年5月底，敦煌市对80个项目开展预算评审，节约资金4530.70万元。

 

四、预算评审实践中的共性经验

 

结合中央和地方改革实践，各地在推进零基预算背景下的预算评审工作形成了三大共性做法，为改革落地提供了有效支撑。

 

（一）制度先行，明确评审标准与流程

 

各地普遍以政策文件为抓手，明确预算评审的范围、流程、标准和责任主体，避免评审工作随意化。一是出台专项管理办法，如浙江、四川、山东、海南等省份均印发预算评审管理暂行办法或实施细则，对评审内容、方法、程序和结果运用作出系统性规定。二是明确评审刚性要求，如湖南省规定省级财政预算评审按“即有即评”原则开展，郑州市将 2000万元以上延续项目和2025年所有新增项目强制纳入评审范围，从制度上确保评审覆盖面。

 

（二）流程优化，构建“前置审核+分类评审”机制

 

在流程优化上，各地均注重提升评审的针对性和效率，形成标准化操作模式。一是前置审核与融合评审相结合，普遍推行“事前绩效评估+预算评审”联动模式，如甘肃省、敦煌市先通过绩效评估把关项目“准入资格”，再通过预算评审核定 “资金额度”，实现 “是否支持” 与“支持多少”的精准衔接。二是分级分类精准评审，对延续项目从零审（如青岛市对支出交叉重复的延续项目整合审减），对新增项目从严审（如郑州市聚焦大额项目）。

 

（三）结果运用，聚焦“节支增效+资源统筹”的核心目标

 

各地均将评审结果与预算编制直接挂钩，凸显评审的实用价值。一是刚性核减低效资金，通过评审清理无效、低效支出，如江苏省建议调减项目预算33.7亿元，有效压缩资金浪费。二是统筹用于重点领域，审减资金优先投向重大战略、民生保障等关键领域，如郑州市将审减资金全部用于民生领域重点改善项目。三是绩效导向闭环管理，将评审结果与后续绩效监控、绩效评价全流程衔接，如青岛依据项目往年绩效评价结果优化预算安排，浙江将绩效审核贯穿预算管理全过程。

 

五、当前预算评审面临的现实挑战

 

尽管各地实践取得显著成效，但零基预算改革背景下的预算评审仍存在以下突出问题，制约其效能充分发挥。一是支出标准与评审规则不健全，尺度把控难统一。一方面缺乏全国统一、分类细化的支出标准体系，行业间、地区间标准不协调，部分支出无明确量化依据，评审依赖经验判断；专家主观判断权限过大，同类项目、不同专家评审意见差异明显，评审公平性和精准度受影响。二是评审力量与支撑体系不足。多数地区仍以人工审核为主，缺乏智能化评审工具，且专家库管理不健全，单一领域内专家占比过高、更新维护不及时，难以满足多领域深度评审需求。三是结果运用刚性不足，“评用脱钩”，评审意见采纳无硬性规定，整改跟踪复核机制缺位，同类问题易重复出现。四是协同机制与申报管理不完善。一方面部门联动存在壁垒，主管部门初审责任虚化，未严格把关项目必要性与可行性，将审核压力转移至财政部门。另一方面项目申报不规范，存在临时申报现象，申报文本质量偏低，基础信息不完整，直接影响评审效率和判断准确性。

 

预算评审是零基预算改革破除基数依赖、优化资源配置的“利刃”，其全面性、科学性直接关乎财政资金使用效益与改革落地成效。当前，评审标准不统一、技术支撑体系薄弱、“评用脱钩”等问题突出，仍制约着评审效能的充分释放。在此背景下，以“大评审”体系建设为核心抓手，推动预算评审与零基预算改革深度融合，已成为凝聚预算改革方向、提升财政治理效能的必然趋势。下一步，需聚焦零基预算改革核心目标，以部门零基预算评审为切入点，从探索部门零基预算数智平台建设、压实部门协同责任、完善评审结果刚性运用机制、公开零基预算编制和执行过程、构建绩效导向的“大评审”体系等方面发力，以“大评审”支撑凝聚预算改革的新趋势，持续扩大评审覆盖面、提升评审精准度，推动预算评审与零基预算改革深度融合，为全面财政科学管理水平注入持久动力。

 

参考文献

 

[1] 曹堂哲,杨威.以“大评审”机制深化零基预算改革[J].《财政评审》2025年第3期.

 

[2] 马蔡琛,白铂. 深化零基预算改革的战略价值、现实挑战与政策建议[J].经济与管理研究,2025,46(11):3-15.

 

[3] 积极打造零基预算“升级版”全面提升财政资源配置效率[J].地方财政研究,2025,(05):1.

 

[4] 李方旺,曹堂哲,杨威. 中国式零基预算下的“大评审”新范式[J].经济研究参考,2025,(09):5-22.

 

[5] 积极创新、扎实工作，全力做好2026年零基预算试点评审工作——预算评审中心召开2026年零基预算试点评审工作启动会.[EB/OL].(2025-07-23)[2025-12-17].中华人民共和国财政部.

 

[6] 《浙江省财政项目预算审核管理暂行办法》（浙财监督〔2024〕15号）.[EB/OL].(2024-06-19)[2025-12-17].浙江省财政厅.http://czt.zj.gov.cn/art/2024/6/19/art_1229135599_2522944.html.

 

[7] 资讯 | 省财政投资评审中心以零为起点 做好2025年预算评审工作.[EB/OL].江苏财政官方微信公众号.(2025-01-18)[2025-12-17].

 

[8] 四川省财政厅.财政厅高质量完成2025年部门预算重点评审（评估）工作.[EB/OL].(2025-02-18)[2025-12-17].http://czt.sc.gov.cn/scczt/c102358/2025/2/18/ee70fa6742724666b1a81add116eebb9.shtml.

 

[9] 中华人民共和国财政部.聚焦零基破格局 深化改革提质效——四川财政全面推进零基预算改革.[EB/OL].(2025-05-16)[2025-12-17].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/xinwenlianbo/sichuancaizhengxinxilianbo/202505/t20250515_3963848.htm.

 

[10] 河南省财政厅.郑州市财政局：探索推进零基预算改革.[EB/OL].(2024-12-16)[2025-12-17].https://czt.henan.gov.cn/2024/12-16/3099068.html.

 

[11] 湖南省财政厅.湖南省财政厅解读《关于深化财政预算评审改革的实施意见》.[EB/OL].http://czt.hunan.gov.cn/czt/xxgk/zcfg/zcjd/202509/t20250923_33815105.html.

 

[12] 铜陵市财政局.扎实开展预算评审工作 助力零基预算改革——市财政局完成2024年预算评审工作.[EB/OL].(2025-01-14)[2025-12-17].https://czj.tl.gov.cn/tlsczj/c00107/pc/content/content_1879074063039389696.html.

 

[13] 山东省财政厅.我省出台预算评审管理实施办法.[EB/OL].(2023-12-18)[2025-12-17].http://czt.shandong.gov.cn/art/2023/12/18/art_21859_10317548.html.

 

[14] 【资讯】发挥预算评审效能 推进零基预算改革.青岛财政官方微信公众号. (2025-07-22)[2025-12-17].

 

[15] 甘肃省财政厅. 省财政厅推动财政预算评估评审走深走实[EB/OL]. (2024-08-06)[2025-12-17]. http://czt.gansu.gov.cn/czt/c107408/202408/173963757.shtml.

 

[16] 酒泉市财政局.敦煌市财政局借力预算绩效管理推进零基预算改革.[EB/OL].(2025-06-16)[2025-12-17].https://czj.jiuquan.gov.cn/czj/c105202/202506/314f0a1c06994d4d80829eb28f7aef8d.shtml.

 

[17] 《海南省省级预算评审管理实施细则（试行）》（琼财预〔2024〕1001号）.海南省财政厅..[EB/OL].(2024-10-01)[2025-12-17].https://mof.hainan.gov.cn/sczt/0503/202410/5bd2e47633ad4927a924e68934cdb6ef.shtml.

 

[18] 马蔡琛,孙小雪. 基于绩效考量的地方零基预算改革研究[J].经济纵横,2024,(02):107-115.

 

[19] 王泽彩,沈敬然. 财政科学管理：新一轮零基预算改革的路径选择[J].当代经济研究,2025,(11):107-117.

 

*本文系转载，版权归原作者所有。如著作权人发现本公众号转载了其拥有著作权的作品时，请及时留言联系。

扫码关注我们，获取更多最新专业资讯。