预算支出标准体系建设是部门预算管理和改革的重要内容，是实施全面规范、公开透明预算制度的重要支撑。新预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》都对预算支出标准建设提出了新的要求。加快推进预算支出标准体系建设，既是加强部门预算管理、提高财政资金配置效率的现实需要，也是深入推进依法行政、依法理财的必然要求。本文从对我省预算支出标准体系建设的现状进行梳理分析入手，在学习借鉴浙江省相关工作经验的基础上，就加快推进我省预算支出标准体系建设提出相关建议。

 

一、预算支出标准体系建设的政策背景

 

（一）新预算法第三十二条规定，各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。

 

（二）《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出，进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的支撑作用。

 

（三）2009年，财政部制定《中央本级项目定额标准管理暂行办法》，正式提出编制项目定额标准，由财政部和中央部门分工负责，并对标准编制的依据、原则、方法、程序等给出了指导意见。2015年财政部又出台了《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》，部署了项目支出定额标准编制的重点工作。

 

二、江苏省预算支出标准体系建设的现状分析

 

自2000年开始试点部门预算编制改革以来，持续推进预算支出标准体系建设，取得了积极进展，目前已形成了较为完整的基本支出定额标准体系，逐步建立了部分项目支出标准，但是覆盖基本支出和项目支出的完整支出标准体系尚未形成。

 

（一）基本支出标准体系初步形成。

 

从省级层面看，目前，省级部门预算已经初步建立了基本支出预算编制标准体系，主要包括三个方面内容：一是人员支出方面，按国家统一的工资政策和津补贴制度确定人员支出标准并编制预算；二是公用支出方面，实行定额分配方法，首先是根据单位性质、职责划分类档并明确保障档次，使同一档次、同一地区的单位执行同一保障标准。其次是按不同的保障档次，相应建立综合定额与分项定额相结合的公用支出定额标准。预算单位公用支出由省财政厅按单位对应的综合定额标准和编制内实有人数核定，单位再结合自身特点和实际需要，参照分项定额标准（目前已制定办公费、差旅费、会议费等15个分项标准），按经济科目统筹编制。三是财政供给保障政策方面，侧重体现综合预算的原则，在制定综合定额的基础上，再根据单位的性质、职能、自行组织收入等情况，测算确定行政单位和事业单位（参公单位）不同类型单位的财政拨款定额标准。从市、县层面看，大多数市、县均参照省级部门预算管理的模式，初步构建了基本支出定额标准体系。

 

（二）项目支出标准体系建设逐步推进。

 

近年来，我省不断加强财政专项资金管理，先后出台了一系列规范性制度文件，特别是2010年以省长令发布了《江苏省省级财政专项资金管理办法》，明确了专项资金设立、调整、撤销的条件、主体和程序。在加强项目管理的基础上，逐步建立了项目支出标准，目前省级主要制定了部分通用性的项目标准，如物业管理费标准、会议费、培训费标准等，并依托预算项目库在项目申报环节进行自动限制，初步实现了预算支出标准与预算编制的融合。

 

（三）预算支出标准体系建设存在的主要问题。

 

从我省预算支出标准体系建设的现状来看，存在的主要问题：一是预算支出标准体系建设缺乏顶层设计。目前，省级层面尚没有制定预算支出标准体系建设的规范性文件或指导意见，省内相关市、县虽然在预算支出标准建设方面进行了一些探索，但多数缺少统筹规划，系统推进。二是项目支出标准建设推进较慢。虽然我省在部分通用项目支出标准建设方面出台了一系列的制度办法，也取得了一定成效。但由于项目支出数量多、资金量大、涉及面广，而且很多项目属于部门专项业务，因此标准制定面临着较大的困难和挑战，总体进展较为缓慢。现有项目支出标准覆盖面较窄，很多项目支出尚没有建立标准，远不能满足预算编制和项目审核的需要。三是推进预算支出标准体系建设的部门合力尚未形成。总体来看，各级财政部门推进预算支出标准体系建设的认识较为统一，积极性较高。但是部门预算单位长期以来习惯于“基数加增长”的财政保障思维，对预算支出标准建设参与度不高，少数单位甚至存在抵触心理。

 

三、预算支出标准体系建设的浙江经验

 

近年来，浙江省财政厅积极推进预算支出标准体系建设，逐步构建了商品和服务支出类的完整标准体系。其主要经验做法如下：

 

（一）明确划分支出分类体系。

 

浙江省财政厅从经济分类入手，在原有的款级分类基础上，结合实际支出的商品和服务内容，将商品和服务支出进一步划分为53类，然后分别对每一类别确定支出标准。如将办公费进一步细分为五类——日常办公用品、书报杂志、办公耗材、办公用茶、其他。并且对每一种分类所包含的商品都做出了详细的描述，厘清了各个分类之间的界限。同时，对同一类商品服务支出中的基本支出和项目支出的边界进行明确，防止双方之间的混淆和挤占。

 

（二）采集与分析历史支出数据。

 

支出标准的制定主要依据历史支出数据，采用全面调查和重点调查相结合的方式，对各单位前三年各类支出数据进行搜集和整理，并应用专门开发的大数据分析软件进行数据处理和数据挖掘，掌握各单位所有分类支出的历史数据，为确定支出标准奠定基础。通过厘清日常公用支出及专项公用类项目支出边界，建立列入日常公用经费预算经济科目的支出标准，建立了302“商品和服务支出”经济科目下的办公费、印刷费等16个款级经济科目支出标准，并在办公费、邮电费、其他交通费用3个经济科目下细化了项级支出标准，共计设定了25个具体的支出标准。对于应列项目支出的也规定了列支的内容，采用一事一定的方式编制并审核。

 

（三）科学设定标准参数和调整权限。

 

根据支出类型的不同，设定了人均标准、物均标准、比例标准、限高标准等四种形式，对属于不具普遍性的零星支出，如：手续费、税金及附加费用等，暂不设标准，由单位发生支出时从“其他商品和服务支出”科目中调整使用。考虑到各单位的实际情况，针对不同的支出类别设置了一定的调整权限，调整权限的设置分为可增可减、不增不减、可增不减、不增可减，不增不减的主要是采用比例标准的经济科目，如工会经费、福利费；可增不减的主要是零星支出，暂不列标准的经济科目；不增可减的主要是与车辆经费、个人车补相关的经济科目。

 

四、推进预算支出标准体系建设的建议

 

（一）加强预算支出标准体系建设的顶层设计。

 

建议省级参照中央本级推进项目支出定额标准建设的做法，由省财政厅牵头制定预算支出标准体系建设的政策指导意见，明确工作总体目标、方向、推进计划和实施要求等。顶层设计应明确几项基本原则：一是统一政策指导，分级实施。即由省本级和各市县按照统一的政策指导意见，结合本级实际情况，在同一政策框架下研究制定本级预算支出标准体系，逐步形成省市（县）联动推进的工作格局。二是部门联动，合力推进。推进预算支出标准体系建设需要协调各方力量共同推进，重点是明确财政部门和其他部门预算单位的职责分工，建议基本支出标准和通用项目支出标准由财政部门统一制定；不具共性特征的部门专项业务支出标准由财政部门和业务主管部门共同制定。三是坚持急用先行，分期推进。当前基本支出的定额标准体系已初步形成，下一步重点是做好完善工作。项目支出标准建立要按照循序渐进的工作思路稳步推进，应以市场难以发现支出标准、可量化、经常性的支出项目为重点，坚持急用先行。编制综合项目定额标准难度较大的，可先对项目支出中容易量化管理的部分制定标准。

 

（二）构建合理的预算项目分类体系。

 

预算支出定额标准体系建设的前提是对预算支出项目进行合理的分类。一是严格区分基本支出和项目支出。从我省目前的预算编制实践来看，无论是省级层面，还是市县层面，虽然都初步建立了基本支出定额标准体系，但大多存在设立所谓“部门运转性项目”用于补充部门基本支出保障水平不足的情况，这类特殊项目的存在，实际上干扰了部门基本支出定额管理，导致一些基本支出定额标准形同虚设，也是造成部门基本支出特别是公用支出保障水平不均衡的重要因素。因此，构建预算支出标准体系，应分别建立基本支出定额标准和项目支出定额标准。对一些在基本支出和项目支出中都存在的商品或服务支出，如水电费、会议费、培训费等，应明确规定其支出内容和边界划分，防止基本支出和项目支出的混淆和挤占。二是以政府收支分类支出经济科目为基础进行分类管理。首先按照支出经济分类建立一级预算支出标准；再根据不同部门的职责任务，对一级支出标准进行再次分类，建立二级支出预算标准，初步构建预算支出标准框架体系。

 

（三）科学测算和设定具体支出标准。

 

一是基本支出实行综合限额与分项标准相结合。基本支出中的人员经费应按国家统一的工资和津补贴政策足额保障到位。对公用经费实行综合限额管理，首先对同级部门设定综合限额上限和下限标准，即“限高”和“托底”，综合限额标准主要解决不同部门公用经费支出保障水平相对均衡化问题，其次，可以参照部门前三年公用经费支出平均标准，结合部门工作职能，确定部门新一年度公用经费具体限额标准。部门执行预算支出时在受综合限额标准控制的同时，还要符合具体分项支出标准规定，以达到双重控制效果。二是项目支出实行总量控制与分项标准相结合。由于当前编制项目支出标准面临的困难较多，短期内对大部分项目的所有支出内容全部实现标准化管理尚不现实，可以采取先估算设定项目总量支出标准，具体执行时严控已有标准的分项支出，从而达到综合控制支出标准的目的。

（四）建立预算支出标准动态管理机制。

预算支出标准是一项复杂的系统工程，制定标准应循序渐进，同时，应结合地区经济发展水平、财政收入、部门单位事业发展和工作实际需要等情况，建立动态调整机制，既要体现可操作性，又要注重可持续性和提升经济社会发展保障能力的需要。

 

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