10 Aug,2021

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政府购买绩效评价的现存问题及建议
发布者:中诚政融发布日期:2021-08-10 00:00:00

发现第三方在进行绩效评价工作时存在的问题

来源:《广西质量监督导报》

作者单位:新疆财经大学

作者:马丽敏

前言

随着社会制度的改革,第三方绩效评价机构与政府建立了良好的合作关系。高质量的绩效信息是实现政府精准评估和高效管理的坚实基础。本文通过对目前绩效评价宏观与微观都得背景现状进行描述,再通过第三方绩效评价机构在进行政府绩效评价时的程序,方法入手,发现第三方在进行绩效评价工作时存在的问题,和绩效评价过程中被评价单位所存在的问题。然后针对这些问题提出一些合理且可尝试的建议。最后对全文进行总结,以期对后续政府绩效评价有些许借鉴价值。


政府购买绩效评价服务现状

政府购买服务以节省财政资金、推动政府、事业单位职能转变和培育社会力量为主要政策目标,改变以往 “设立机构、养人办事、直接提供”的方式,将应由自身承担的社会公共服务事项和为实现公共服务所需的履职性辅助服务事项,交给具有相应资质的社会组织或企事业单位来完成,由政府在社会公共服务预算中列出经费,采取契约化、市场化方式,通过直接拨款资助或公开招标购买的方式,向社会组织和企事业单位购买社会工作服务。因此,政府购买服务既是政府提供公共服务方式的一种改进,也是财政资金分配使用方法的一种改进,在提升政府管理效能的同时,促进社会力量的发展。 


我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体系权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估,我们应该做到将政府绩效评估和转变政府职能结合起来; 提高政府绩效评估的规范化程度; 逐步建立多重政府绩效评估体制; 要使用科学和合理的评估技术和方法等等。但是,我国地方政府绩效评估的理论和实践还处于初级阶段,还不同程度的存在一些问题。因此,要选择适合中国国情的服务型地方政府绩效评估路径,不断创新发展模式。当代中国正在发生广泛而深刻的变革,在这样的形势下,抓紧研究政府绩效评估,探讨其在我国的发展具有重要的意义。


我国的绩效评级起步较西方国家起步晚,但近年来发展迅猛。政府在绩效评价体系中的职能改革,使第三方绩效评价机构成为了政府服务公众的有力助手。第三方绩效评价机构的使命是给政府提供真实有效的绩效评价报告,以便政府更好的为社会做出规划,使政府在资金的划拨上更有侧重与效率。最后落实到服务社会群众。因此第三方绩效评价机构 = 的长远健康发展和服务质量都是十分重要的。探讨如何构建一套合适的绩效评价体系来做好绩效评价与绩效管理,一方面可以确定被评价单位的发展方向,另一方面可以起到鼓励被评价单位、监督被评价单位的作用,对政府购买绩效评价的相关研究也是很有必要的。


绩效评价基本方法

 (一) 绩效评价工作程序及方法

1. 绩效评价工作程序

第三方绩效评价工作主要包括以下环节: 

(1) 签订绩效评价合同、确定评价对象及评价范围; 

(2) 向被评价单位下达绩效评价通知; 

(3) 研究制订绩效评价工作方案;

(4) 向被评价单位下达收集项目资料通知,收集绩效评价相关数据资料,并进行现场调研、座谈;

(5) 核实有关情况,分析形成初步结论;

(6) 与被评价部门(单位) 交换意见; 

(7) 综合分析并形成最终结论; 

(8) 提交绩效评价报告;

(9) 建立绩效评价档案。


2. 绩效评价工作方法 

绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

 (1) 比较法。通过对比项目资金计划与实际拨付时间,计划与实际到账金额、项目实施计划与实际情况等,综合分析绩效目标实现程度。 


(2) 产出效益分析法。对照设定的绩效目标自查产出、效益、满意度等方面的完成情况,定量和定性分析判断绩效目标完成情况。 


(3) 社会调查法。通过对项目相关人员进行访谈了解项目资金使用情况、项目组织管理情况。通过对项目实施相关人员进行随机询问调查,了解公众对项目实施的满意度。


 ( 二) 绩效评价指标体系及标准 

绩效评价指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具,是把握经费支出的本质、科学评价支出绩效水平的核心环节,是绩效评价的关键。构建绩效评价指标体系主要有三种方式: 

一是基于外部导向; 二是基于平衡计分卡,其三是基于 CSF ( 成功关键因素) 法。因为 CSF 法在实际中得到了广泛应用,其对项目战略目标进行综合分析,对项目实现的相关因素进行分析并明确核心因素,量化、细化核心指标,监控具体实施情况。所以常常采用 CSF 法设计集中培训经费绩效评价指标体系。 


第三方绩效评价工作常根据项目实施的逻辑顺序来进行,主要有项目决策、项目管理、项目产出、项目效果四个环节,结合经济性、效率性、效果性、公平性、可持续性原则设计集中培训经费绩效评价指标,绩效评价指标设置三级: 一级为主要评价指标,二级为一级评价指标的细分指标,二级继续分级达到三级。且评价在选定绩效评价指标时遵循如下原则: 

(1) 绩效评价指标应覆盖集中培训经费全生命周期; 

(2) 绩效评价指标应包含集中培训经费所涉及的所有服务范围; 

(3) 绩效评价指标的选定应尽可能量化;

 (4) 绩效评价指标的选定应具备实操性。 


第三方评价机构依照财政部对绩效评价的规定,定义了政府绩效评价概念。构建适合被评价单位的绩效评价指标体系,以期真实有效的对被评价单位进行绩效评价。


政府绩效评价现存问题

( 一) 被评价单位绩效管理工作不到位

在绩效评价的初期收集资料阶段,对于绩效评价所需要的材料,比如立项批复等文件,被评价单位相关人员准备不充分、不具体,并且收集资料时间较长。再者,大部分被评价单位所提交的文件较为混乱,没有单独建档归纳。由此可以看出,许多政府单位对于绩效管理没有清晰的认知,对于相关资料没有汇总建档的良好管13理习惯。同时,存在被评价单位对于专项资金的使用较为笼统的问题。


 (二) 评价方与被评价方存在信息差 

绩效评价不止是财务绩效评价,不仅需要相关财务人员的配合,同时项目负责人或对项目非常了解的工作人员也需要参与。但在第三方绩效评价过程中,被评价单位主要联系人往往是单位会计,对项目进程等信息不够了解。这就导致了信息差的存在。由此,绩效评价缺少了准确、及时的项目信息,其结果也逐渐与现实偏离。这也从另一方面说明,有些被评价单位对绩效的本质认识不全面、不充分。对绩效管理的重视度不够,没有完整适用的绩效管理系统。对自己单位的资金申请领用没有绩效管理意识。


 (三) 绩效评价体系指标选取灵活,人为操纵性大 

第三方在进行绩效评价时,首先要针对被评价单位选取合适的评价指标,由此构建一套完整的评价系统。在选取指标的过程中完全由评价人按主观意识选取,灵活性较大。这就可能使评价人员按照有利于被评价单位的指标进行选取,导致最终的得分偏高,与现实脱节。 


(四) 第三方评价人员资质不明 

政府在购买绩效评价服务时,对于第三方绩效评价工作人员的资质没有进行明确的规定。最终评价人对于绩效评价的工作能力如何无从得知,从而编制出的绩效评价报告是否具有真实有效的反馈作用存在疑虑。而且,对于多个项目绩效评价工作可能并未由一人进行,这就导致了绩效评价标准不尽相同,评价内容的逻辑相关性也比较模糊,使得绩效评价很有可能变得形式化。 


(五) 绩效评价流程有缺陷

第三方绩效评价工作完后,需向被评价单位提交报告,由被评价单位签字盖章后再送交政府。这一流程就产生了因对评价结果不满意而不予签字盖章的被评价单位。这一环节的设置加大了绩效评价的难度,也使评价方人员收到压力,可能导致评价结果与现实脱节的情况。因而,绩效评价的流程存在一定缺陷。 


(六) 绩效评价结果公开度不高

绩效评价结果的反馈没有在社会中公开。绩效评价主要是检测政府下拨资金使用效率和对民生的影响。但最终效果并未反馈给民众,不利于外部监督政府工作。如果绩效评价结果不能及时上报和公开披露,导致评价考核结果的资源被浪费,利益的相关者不能去对其进行充分利用,那么绩效评价的效果也会减弱。


对于政府绩效评价现存问题的建议

(一) 政府购买绩效评价的意义

对下拨资金所实现的经济效益、生态效益等进行评价。同时,对资金的使用情况,使用效率等进行查证,最后出具绩效评价报告,让上级部门或财政局了解资金动向和其产生的结果。 


(二) 建议绩效评价的全过程为: 

(1) 政府进行公开招标,选取第三方独立机构对下拨资金的其他政府或事业单位进行绩效评价。 

(2) 与中标单位签订合同,写明评价的单位、评价年度等细节问题。 

(3) 第三方独立机构对被评价单位下发资料收集通知书,通知被评价单位将要进行绩效评价并且准备绩效评价所需通知资料。 

(4) 第三方收到资料后进行梳理,了解资金的使用情况和项目的建设或进行情况,对于细节不明,或影响评价的部分再次、多次的与被评价单位沟通,直至对被评价的项目有了较为具体的了解。 

(5) 选取相关评价指标,构建绩效评价体系 ( 该部分由政府下发的文件为基准) 。 

(6) 以收集到的资料和了解的信息为基准,在构建的体系中进行打分,汇总得分。

 (7) 编制绩效评价报告,阐述扣分原因并加以佐证,再给出改进意见。

 (8) 发送给被评价单位,询问意见,并在意见反馈表上签字盖章。


通过对流程的梳理以及前文发现的问题,本文提出以下几点建议: 

首先,对于被评价单位绩效管理工作不到位评价方与被评价方存在信息差的问题,建议加强绩效管理组织构建,专门建立绩效管理小组,明确了小组成员分工。同时,建立绩效管理制度,定期向上级汇报、总结和讨论当期或当季绩效管理状况。对于每个项目,每笔专项资金设置一个项目负责与财务人员同时跟进,以保证对项目的掌握,也方便后续绩效评价的信息交接。 


其次,对于绩效评价体系指标选取灵活,人为操纵性大和绩效评价流程有缺陷的问题。建议细化指标选取规定,明确什么类型的部门适用什么必要的指标,以减少人为主观性,保证绩效评价效果。对于流程缺陷应当设立专家小组,讨论流程优化,不断改进,使绩效评价工作更加中立。 


最后,对于第三方评价人员资质不明与绩效评价结果公开度不高的问题,建议招标时明确规定评价人员资质问题,保证其专业性。对于涉及民生较重的问题适当公开绩效评价报告,使民众参与到监督政府各部门的工作当中


结论

当前,中国的绩效评价制度在不断的完善。随着政府在绩效评价体系中作用的转变,第三方评价机构在履行工作职责时,也要注意组织自身的管理和运行。只有自身运行良好,有完整有经验的工作团队,才能把绩效评价工作做到贴切现实,真实反映资金使用的绩效状况。促进绩效评价的不断发展,第三方评价机构的工作人员需要不断提升工作能力,对不同种类的项目构建不同的贴切的指标体系,以反馈更真实有效的绩效评价,以增加了政府机关的资金使用的透明度和效率。


 同时,绩效评价可以让财政局更加了解资金划拨的使用情况,以便规划下一年度的资金下拨。绩效评价体系产生的评价结果,同时也透露出了被评价单位本身就有的一些不足和出现的问题。让上级领导更全面的了解到单位存在的一些问题,并且想办法改善解决,对可能出现的情况做到预先防范。评价结果也为单位领导者做出决策提供了帮助。


 最后,绩效评价的结果可以使被评价起到警示作用。每一年度的绩效评价结果将反馈给上级拨款单位,同时也会反馈给被评价单位。由此作为下一年拨款的依据和考核指标,这样就在一定的程度上对被评价单位起到了警示作用。警示被评价单位按规定支出经费,规范绩效管理工作,否则将影响下一年度的资金申请。绩效评价的不断完善可使各个机构在目前的竞争环境中,保持自身可持续发展。评价的结果也可以成为政府在进行政府采购时的依据。比较评价得分,选定得分高的社会工作机构,淘汰得分低的,质量不高的机构,以确保社会服务的质量,实现绩效评价服务惠民、建设社会的目标。


参考文献:

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