当前实施预算绩效管理的关键措施

本文作者：复旦大学教授 苟燕楠

预算绩效不仅仅是预算的绩效，也是整个社会的绩效；预算绩效是公共部门的绩效，也是公共部门中人的绩效。

预算绩效不仅仅是预算的绩效，也是整个社会的绩效；预算绩效是公共部门的绩效，也是公共部门中人的绩效。从我国当前的经济形势和公共部门管理现状出发，预算绩效管理应重点关注四大关键措施。

　　一、控制预算总量

　　预算绩效管理的实施受财政形势影响，在中长期框架下自上而下面对现实控制预算收支总量，有利于控制财政风险，集中力量办大事，实现配置绩效。可控可预期的年度预算总量是优化配置的重要前提。要扭转“四本账”各自为政的局面，一个盘子统筹平衡，尊重规律分类管理，从而在整体上提升配置绩效。对预算部门而言，有稳定可预期的预算总量，有利于从长计议谋发展，精打细算排项目，减少在争“盘子”上的耗费。不仅如此，预算总量影响公共部门总量，如果公共部门的边际绩效并不比市场绩效高，主动控制预算总量可能会提升社会整体绩效。

　　二、落实部门收支责任和绩效责任

　　建国初期，曾任国务院副总理兼财政部部长的邓小平同志就提出：“总收入不应减少，并争取超过；总支出不应突破，并力求节约。”这是预算平衡可持续的基础，也是事业可持续发展的基础，无论传统预算模式还是预算绩效管理，都必须层层落实、力争实现。对预算绩效管理而言，重点在于通过落实收支责任来落实发展规划，规划要一以贯之，战略、目标、任务、措施清晰明确；预算要张弛有度，既要落实收支责任，更要为因地制宜完成绩效目标，创新发展提升绩效水平留出空间。所谓有“绩效”，就是能够有效落实规划和绩效目标，实现对人民承诺的政府责任、部门责任、工作责任。凡事预则立，不预则废，有好计划才可能有好绩效，计划量力而行、尽力而为，能体现国家利益，满足人民需要，符合经济和社会发展规律，预算的安排和使用才可能有的放矢。所以当务之急是整合计划和预算，计划充分考虑预算现实，预算充分考虑计划实施需要，更科学、更务实、更具操作性、更能调动各方积极性。绩效的实现要有明确的责任主体，政府预算绩效过于宏观，项目和政策预算绩效面广量大，不易落实责任，部门预算绩效则责任主体明确，可以作为当前预算绩效管理的着力点，一则政府可以对照政府绩效目标评判部门绩效的优劣，进而商榷预算资源在部门间的优化配置，如部门绩效说不清，可重新考虑预算安排的必要性；如部门绩效目标明确、可量化或可说明，则可参考绩效目标完成情况确定预算保障水平；二则给予预算部门较大的预算自主权，哪个项目该办，哪个项目不该办，主要尊重预算部门的意见，使它们能围绕部门绩效目标谋篇布局，设计更好地满足人民群众需要的项目和政策。

　　三、建立激励和约束机制

　　预算绩效管理要有效运转，就要充分调动预算部门的积极性。预算绩效的生命力来自预算部门的内生需要和主动作为，预算需求来自预算部门，预算由预算部门执行，如果预算部门冷眼旁观、应付塞责，人民群众不闻不问，除了填更多表、提供更多的信息，组织更多评审、走更多程序外，将不会对绩效产生多少实质性影响。归根结底，绩效来自预算部门的人的尽心尽责和创造性工作，以及人民群众的热心参与。实事求是地显示人的偏好，满足人的需求，调动人的积极性，提升人的绩效，这才是预算绩效要解决的核心问题。预算的核心问题是分配，促进资源向使用绩效高的领域配置。现行配置是各方反复磋商博弈的结果，如何设计促进预算绩效的激励和约束机制？这个问题必然超越预算管理的边界：预算分配机制、收支管理机制、选人用人机制、收入分配机制等方面改革均聚焦预算绩效管理这个牛鼻子，才可能协同推进政府治理体系与治理能力的现代化，全面提升预算绩效管理的水平。

　　四、健全公开和监督机制

　　预算部门公开预算绩效，有利于在开放的平台上接受监督，促进创新。暗箱里用钱，自己说自己用得好，难以取信于民。打开天窗说亮话，把预算绩效放在阳光下，绩效目标讲清楚，工作实绩说明白，实际困难摊在台面上，在充分互动中汲取人民的智慧，有利于创新发展，有利于廉洁自律。落实预算部门的预算绩效责任后，财政部门便可以适当从繁重的预算项目和政策管理中抽身，会同审计部门、监察部门开展必要的监督检查，规范收支行为，促进成本节约，推动绩效提升。引导而非包办，推动而非实施，是财政部门在预算绩效管理中的正确定位。

来源：中国财经报 发布时间：2019-03-25