健全地方债绩效管理制度体系 防范化解财政风险

 

从根本上防范化解地方债务风险，是当前和未来一段时间财政工作必须面对的艰巨任务。面对这一形势，有必要从政策层面实施更加严格的管理。否则，很难从根本上改变目前的地方债演化趋势，也容易陷入“一管就死，一放就乱”的政策两难。

 

健全地方债绩效管理制度体系防范化解财政风险

目前，我国地方政府债务风险总体安全可控，但有些地方政府债务风险较高，尤其是隐性债务还本付息压力较大，面临流动性风险，影响财政稳定和经济安全。今年7月底举行的中共中央政治局会议提出：“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。”要求在有效化解地方存量隐性债务的同时，确保地方不再新增隐性债务。从根本上防范化解地方债务风险，这是当前和未来一段时间财政工作必须面对的艰巨任务。

 

为此，有必要从政策层面实施更加严格的管理。但是，如果不从制度层面进一步完善治理机制，很难从根本上改变目前的地方债演化趋势，也容易陷入“一管就死，一放就乱”的政策两难。

 

完善预算绩效管理体系是建立健全防范化解隐性债务风险长效机制的题中应有之义，将为防范风险提供有力的制度工具。

 

自2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发以来，从中央到地方已经基本建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。当前，应在进一步提高对建立健全地方债绩效管理体系重要意义的认识基础上，把风险防范要求切实嵌入地方债绩效管理制度之中，形成全面、完整和公开的地方债绩效管理制度体系。

 

全面开展绩效管理是必然要求

 

全面开展绩效管理是完善防范化解地方政府债务风险长效机制的必然要求。实践表明，加强专项债的绩效管理对防范地方政府债务风险发挥了积极作用。2021年7月，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，要求以财政部门、项目主管部门和项目单位、以专项债券支持项目为对象，通过事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，实行全生命周期管理；坚持“举债必问效、无效必问责”，加强地方政府专项债券项目资金绩效管理，推动提升债券资金配置效率和使用效益。

 

但是，应该注意到，专项债仅是地方债的一部分，一些隐性债务既未纳入预算管理，也未实行预算绩效管理。从财政制度设计的角度看，隐性债务产生和发展的逻辑容易与财政政策目标相背离，但是其内在缺陷往往在经济或者财政出现严重问题时才会逐步显现出来，这也是其风险难以防范的重要原因之一。深化预算绩效管理，扩大重点绩效评价范围，关键切入点就是全面开展地方政府债务绩效管理，通过把地方政府债务按统一规则纳入绩效管理体系，为坚决遏制隐性债务增量、妥善化解存量提供制度保障。

 

绩效管理的完整性必须保证

 

近年来，各地通过举债兴建了规模庞大的公共基础设施，并对我国的工业化、城市化建设发挥了重要作用，但是，也必须注意到，与之相对应，未来仍需要支付巨额的基础设施维护费用，这是潜在但又必需的政府支出。从项目的生命全周期看，如果基础设施自身不能产生足够的现金流满足基础设施维护需要，那么基础设施维护费用必然会成为另一种隐性债务。实际上，目前我国政府性基金预算收入主要来自土地出让收入，政府融资平台自我造血的功能总体不强。对财政承受能力进行评估发现，一些地方未来基础设施维护资金的可持续性在一定程度上存在风险。

 

理论与实践都表明，需要将中长期财政支出事项、跨年度项目等纳入中期财政规划管理，并与年度预算合理衔接。新的基础设施建设与维护费用之间客观上存在着由经济规律决定的均衡状态，只有保证绩效管理的完整性，才能保证可持续性的合理均衡。否则，基础设施不仅难以有效发挥作用，还会恶化政府资产负债状况，甚至成为拖累政府财政和经济发展的沉重负担。

 

公开政府债务信息是财政透明度的重要内容

 

根据2013年8月1日审计署发布的《全国政府性债务审计实施方案》，地方政府债务分为直接显性债务、直接隐性债务和或有隐性债务。2014年开始实施的新预算法规定，除在国务院确定的限额内发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何其他方式举借债务，对于之前政府负有偿还责任债务，通过发行地方政府债券进行置换。但是，新预算法实施以来，一些地方政府通过非地方政府债券形式变相新增举借债务，产生了界定不清的新的地方政府债务。2017年7月24日，中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，提出了“隐性债务”这一概念。

 

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。党的十九大报告进一步提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。政府债务包括隐性债务绩效信息公开是增强财政透明度的重要组成部分，应当依法依规公开，自觉接受社会监督，通过公开推动提高地方政府债务资金绩效。

 

规范定义是公开的基础，没有规范定义，公开的信息就没有解释和比较的标准，公开的意义和作用都会大打折扣。目前，我国地方隐性债务的定义以及界定范围仍不清晰。根据2018年8月财政部印发的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务统计主体包括机关事业单位和以融资平台为主的国企，隐性债务的范围包括地方政府在符合预算法规定的法定债务之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。实践中，各地统计的范围并不完全一致。隐性债本身就是不符合预算法规定之外的债务，其定义和范围更多地是为了管理的便利性，并非严格的法律概念。近期，中央要求抓好低风险地区全域无隐性债务试点，对化债不实、新增隐性债务的严肃问责，在这种背景下，规范隐性债务定义的意义愈显突出。

 

防范化解地方政府隐性债务风险，既要治标，也要治本。短期看，需要统筹资金资产资源和各类政策措施，有效化解流动性风险；长期看，要建立全面、完整、公开的地方政府债务绩效管理制度体系，提高政府绩效，从根本上改善政府资产负债状况，实现财政可持续发展。

 

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