政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支

来源：《绩效新时代》专刊

作者单位：山西省太原市财政局

作者：马丽敏

前言

政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。同时,按照统一要求,实施预算公开和绩效管理。纳入政府性基金预算管理的项目,除列入政府性基金目录清单的项目外,还包括国有土地使用权出让金收入、彩票公益金等。

政府性基金及其预算管理的历史沿革

改革开放以来,政府性基金发展经历了由少到多、管理逐步规范的过程。政府性基金设立可追溯至20世纪80年代初,在经济社会建设由政府主导的背景下,其设立目的是为支持特定公共事业发展筹集资金。在此后的十多年间,各地为调动发展经济的积极性,各部门和单位积极组织收入,基金项目也越来越多,且游离于预算管理体系外。到20世纪90年代中期以来,为扭转基金和收费管理混乱局面、减轻企业负担,逐步理顺政府参与国民收入分配秩序,中央从清理规范基金项目、严格基金审批管理、加强“收支两条线”管理等方面进行清理整顿。1993年,党中央、国务院明确要求,对基金和收费资金实行“收支两条线”管理,基金逐步纳入各级财政预算管理,尚未纳入预算管理的要实行财政专户管理,收入全额上缴财政部门在银行开设的财政专户,支出由用款单位编制计划,经财政部门审核后按计划拨付。此后,按照建立完善公共财政体系的要求,将预算外管理的基金项目纳入财政预算管理,并构建了政府性基金预算管理制度。1996年,国务院明确将公路养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的基金纳入预算管理,基金收入全额上缴中央或地方国库,基金收支在预算上单独编列反映,按照规定专款专用,不得挪作他用,也不能用于平衡一般公共预算。同年,财政部印发《政府性基金预算管理办法》(财预字(1996)435号),明确了政府性基金的预算管理原则、预算编制办法、科目设置、预算执行、决算编报等,初步构建了政府性基金预算制度框架。

2000年以来,我国实施了以部门预算、国库集中收付和政府采购为主要内容的预算管理制度改革,将预算外资金统一纳入国库单一账户体系和部门预算管理,消除了财政管理上的预算外资金“双轨制”。在继续清理规范政府性基金项目和推进税费制度改革的基础上,不断完善政府性基金预算管理,2002年起,将清理整顿后保留的33项基金全部纳入预算管理;2000年,财政部对土地出让收入预算管理方式进行改革,将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算管理;2008年,将彩票公益金等纳入政府性基金预算管理。从2010年起,全面编制中央和地方政府性基金预算,不断提高政府性基金预算编制的完整性、准确性和精细化程度,全面清晰反映基金收支情况,逐步增强了政府性基金预算约束力。2014年修改后的《预算法》,首次从法律层面对政府性基金预算作出明确规定。为了全面推进预算管理制度改革,财政部门持续清理规范政府性基金项目。取消港口建设费、城市公用事业附加、新型墙体材料专项基金、散装水泥专项资金;停征新菜地开发建设基金、育林基金、价格调节基金;转列残疾人就业保障金、文化事业建设费等项至一般公共预算。

政府性基金预算收支管理

(一)政府性基金预算收入

1.政府性基金预算收入内涵。

一是政府性基金各项目收入。各项目收入是指按照各自征收使用管理办法规定的征收对象、征收标准征收,依法缴入国库的收入。各级政府性基金预算年度执行中有超收收入的,应当在下一年度安排使用并优先用于偿还相应的专项债务;出现短收的,应当通过减少支出实现收支平衡。国务院另有规定的除外。

二是转移性收入。包括上级转移支付、下级上解收入。上级转移支付是指从上级政府收到的政府性基金各项目安排的转移性资金。下级上解收入是指因特殊结算事项从下级政府收到的政府性基金各项目收入。

2.政府性基金收入预算编制。

基金收入预算要根据经济形势变化和政策调整情况做出科学、合理的预测,为统筹安排年度支出打好基础。政府性基金收入预算是基于以前年度基金收入执行数基础上,综合考虑经济形势变化、政策变动等因素,遵循积极稳妥、留有余地的原则进行安排。

(二)政府性基金预算支出

1.政府性基金预算支出内涵。

一是本级政府性基金各项目支出。除另有规定外,政府性基金预算支出全部为项目支出,不得安排基本支出。本级政府性基金各项目支出必须符合各项基金规定的专门用途、支持特定事业发展。政府性基金安排的项目支出应进行充分论证,保证项目可执行。要建立健全政府性基金预算支出项目库,做好具体支出项目的各项前期准备工作。项目支出涉及固定资产投资的,要与固定资产投资计划相衔接。对政府性基金预算项目支出结转资金,按规定程序审批后安排使用。

二是转移性支出。转移性支出包括上解上级支出、对下级的转移支付调出资金。上解上级支出是指因特殊结算事项需要支付给上级政府的政府性基金资金。对下级的转移支付是指政府性基金各项目按规定安排给下级政府的转移性资金。政府性基金转移支付为专项转移支付,按规定要提前将下年度预算预计数下达下级政府,提高下级政府预算编制完整性。调出资金是指按规定从政府性基金预算调入一般公共预算的资金。

2.政府性基金支出预算编制。

政府性基金支出预算编制主要遵循以下几个原则:

一是按照“以收定支、收支平衡”原则进行安排。基金上年结转资和当年预算收入全部安排当年支出,原则上不安排结转下年资金。

二是按照“专款专用”原则安排。各项基金按规定用途安排使用,各项基金之间不予调剂。

三是突出重点,不与其他预算交叉重复。按照管理办法规定的用途,保障对应领域的重点项目,支持经济社会发展薄弱环节。支出方向与一般公共预算各有侧重,安排不得交叉重复。

政府性基金预算工作进展及成效

政府性基金预算按照健全社会主义市场经济体制和完善公共财改制度的要求,不断深化改革、完善制度、健全机制,主要取得以下改革进展。

(一)推进政府性基金预算与一般公共预算统筹。

一是加大政府性基金转列一般公共预算力度。将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目和未列入政府性基金目录清单的项目逐步转列一般公共预算。自2015年至今,累计将文化事业建设费等19项转列一般公共预算。

二是加大政府性基金结转结余资金调入一般公共预算的力度。2014年11月,财政部发布《关于完善政府预算体系有关问题的通知》(财预[2014]368号),提出要加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。2015年6月,国务院印发《推进财政资金统筹使用方案》(国发〔2015〕35号),规定对暂时保留在政府性基金预算管理的资金,与一般公共预算投向类似的,应调入一般公共预算统筹使用,或制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分,补充预算稳定调节基金统筹使用。2015—2020年累计补充预算稳定调节基金411亿元。

(二)清理规范政府性基金。

2015年底我国推进供给侧结构性改革,陆续推进了一系列减税降费措施,旨在降低企业负担,优化营商环境。在这个过程中,政府性基金得到进步清理规范。2016年以来,按照国务院决策部署,财政部对政府性基金进行了清理规范。对违规设立的基金,一律取消;对按规定设立的基金,通过清理、整合、改税等措施,减少项目数量;对存在较大收支结余的基金,降低征收标准;加大对小微企业减免基金力度,扶持小微企业发展;对保留的基金,公布目录清单,推进收支公开透明,强化监督管理;取消、停征有关基金后,相关部门和单位依法履行职能和事业发展所需经费通过一般公共预算统筹安排。

经过上述改革,政府性基金预算管理得到进一步规范、完善,中央地方先后分几批取消相应的政府性基金、行政事业性收费,有效地减轻了企业负担,优化了营商环境,有力地促进了供给侧结构性改革。

下一步工作考虑

(一)严格落实政府性基金收支管理要求。

按照修改后的《预算法》和《条例》要求,严格规范政府性基金的设立、预算等管理,提升政府性基金支出绩效。

(二)继续加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。

强化政府预算体系的各项预算间的统筹衔接,继续落实《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发([2014]71号)要求,政府性基金预算安排支出的项目,一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付,在具体管理中应作为一个专项,制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。

(三)继续清理规范政府性基金。

继续清理、整合、规范政府性基金,优化财政收入结构。到期基金能取消的一律取消,一时难以取消的要降低征收标准。从严控制新设政府性基金,新设基金应当有明确的法律、行政法规依据。

*本文系转载，版权归原作者所有。如著作权人发现本公众号转载了其拥有著作权的作品时，请及时留言联系。

扫码关注我们，获取更多最新专业资讯。