16 Dec,2020

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全方位多主体推进绩效与预算管理一体化
发布者:中诚政融发布日期:2020-12-16 10:34:20


来源:《中国财经报》

作者单位:中央财经大学

作者:童伟 雷志嫦

前言

经过十余年的持续推进,在树立绩效理念和责任意识、提高财政资金使用效益、促进公共财政管理体系完善、提升政府公信力及执行力等多个方面,各级各地预算绩效管理改革都取得了较为明显的成效。与此同时,通过“摸着石头过河”,不断探索发展,也初步形成了一套相对成熟、适合中国治理模式的预算绩效管理体系,积累了一定的管理经验。


全方位积极推进,强化绩效为预算服务理念

预算绩效管理是现代财政制度的重要组成部分,是财政科学化管理的重要内容。预算绩效管理要求在预算管理各个环节树立绩效意识、体现绩效要求,把有限的财政资金分配好、管理好、使用好,通过“花钱必问效,无效必问责”,促进预算管理从强调支出的规范性转向重视支出的效益性,从关注体制的建设转向健全管理制度、完善内在机制,更好地发挥现代财政的职能作用。

从这一角度来看,虽然预算绩效管理具有全新的理念,但就其本质来说,仍是预算管理的一种方式,服务并服从于预算管理,是利用绩效管理理念、绩效管理方法对现有预算管理体系的一种完善与提升。它要求以“绩效为预算服务”为前提,在强调资源配置结构优化、资金管理水平提升、资金使用效益提高、政策实施效果改进的同时,与既有预算管理体系实现有机融合与全面衔接,将绩效的理念与方法深刻融入预算编制、执行与监督的全过程,实现绩效与预算的一体化。

在实践过程中,无锡财政就把这种为预算服务的理念“步步为营”地贯彻到预算管理工作之中,不断强化绩效与预算过程的融合,实现绩效与预算决策、绩效与预算执行、绩效与预算监督、绩效与预算部门的全面融合,逐步构建起绩效服务于预算全过程、全方位的“无锡模式”。


抓好源头管控,强化绩效与预算决策的融合

抓好预算源头,深入开展事前绩效评估,以绩效服务于预算决策,就成为预算绩效管理的首要环节。无锡市就是国内较早探索绩效服务于预算决策的先行地区。在开展专项资金项目、新增基建投资项目、政府购买服务等事前绩效评估,并率先实现“四本预算”绩效评估的全覆盖的基础上,无锡市还进一步将事前绩效评估关注的焦点拓展到政策源头,积极探索绩效管理向财政支出政策评估的延伸。

自2017年起,无锡市以预算管理为主线,从政策决策依据的充分性、决策的规范性,政策目标制定的明确性,政策资金投入的可行性和分配的合理性,政策实施保障措施的全面性与可持续性等方面,对2016—2019年重点帮扶经济薄弱村政策、“十三五”现代产业发展等政策进行了事前绩效评估,评估结果及提出的相关意见和建议,得到政策制定部门的高度重视及采纳吸收。事前绩效评估向政策评估、整体分析的拓展,有效促进了无锡市财政支出政策的完善。


财政支出政策因社会覆盖面更广、实施周期更长、社会关注度更高,已逐步成为全面实施绩效管理的一个主要方向。对财政支出政策进行绩效评估,通过对政策效率、效果及价值的客观判断,不仅能厘清各参与主体在其中的公共责任,准确评估政策的实施能否有效解决社会问题、能否满足民众需求,同时还能够从评估中辨析政策决策的不足之处,为政策的完善提出改进建议,为政策资金的安排提供测算基础。

在绩效运行监控过程中,绩效与预算管理的一体化,既反映为对预算执行和绩效目标实行的“双监控”,同时,也体现为对重大政策和项目实施情况的适时跟踪与监督。为此,无锡市预算部门和财政部门不断加强绩效运行监控过程的通力协作,通过双方对预算过程、实施进展、预期社会效益的共同监督,逐步构建起较为完善的绩效运行监控体系,有效确保了全市重点政策和重大项目的顺利完成。


深入推进绩效评价结果应用,强化绩效与管理、监督的融合

作为绩效管理的基础工具和核心内容,绩效评价是绩效管理不可或缺的组成部分。但绩效评价不是为评价而评价,科学的绩效评价不仅可为绩效管理提供必要的信息支撑,帮助预算部门发现存在的问题,还能使管理者通过绩效评价的结果了解部门绩效不佳的原因,为绩效改进提供决策依据。正因如此,绩效评价结果应用成为影响绩效管理水平最为关键的因素。


通常情况下,绩效评价结果的应用主要在于两个方面:一是通过分析绩效评价结果,诊断被评价者存在的问题,督促被评价者据此修正自己的行为;二是将绩效评价结果作为资源配置的基础,通过预算资源的重新配置对被评价者进行有的放矢的激励与约束,促进被评价者持续不断改进管理、提升效率。在这两个方面,无锡市都开展了全面探索,一是将绩效评价意见印发至各部门,要求各部门依据绩效评价意见完善预算编制、改进部门管理。同时,建立整改销号制度,促进部门绩效评价结果得到完全应用。二是将绩效评价意见报送相关部门,以供政策决策支撑,例如报送人大,供人大预算审查及预算参考;将意见提供给审计和财政监督部门,用于审计和财政监督参考;提供给政府及相关部门,作为政策制定出台的依据;提供给财政业务处室,作为督促整改落实和预算审核的依据;提供给绩效专家,作为预算评估的依据。绩效评价结果的全方位应用,使无锡市预算决策及政策制定的科学性和合理性得到明显提升。


积极推进多主体联动,强化绩效与预算部门的融合

在预算绩效管理系统中,预算绩效管理是一个多主体、全方位、多层面的立体建构。不同的部门在预算绩效管理中的职责不同、作用不同,只有清晰划分各部门的权责,形成协同一致的行动机制,才能确保预算绩效管理系统的协调运转。由此,预算绩效管理的全面推进绝不仅仅只是财政部门一家的事,更需要各部门各单位的统筹协调与积极配合。无锡市的绩效管理工作始终是“一盘棋”推进,并因之逐步构建起部门内外统一协调的大分工、大协作格局。


就“外部协作”而言,无锡市通过明确各部门预算绩效管理职责,逐步建立起包括财政部门、预算单位、投资主管部门、组织部门、审计部门在内,职责明确、协调配合、透明开放、运转有序的组织管理制度。通过多主体预算绩效组织网络和推进体系的建设,较好地实现了预算绩效管理制度化分工协同机制的构建。


就“内部协作”而言,无锡市财政局通过出台《全面实施预算绩效管理内部职责分工办法》,对局内各处室预算绩效管理职责分工予以明确和细化,有效实现了预算绩效管理三个关键环节的无缝对接,即预算绩效目标编审与预算编审的对接;绩效运行跟踪监控与预算执行的对接;绩效评价与改进预算管理、下年预算安排的对接。这一内外部协作机制的顺畅运行,使无锡市预算绩效管理成功实现了对预算管理流程的全方位覆盖、全过程跟踪,财政资金的决策及使用效益得到明显改进与提高。


建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现绩效与预算管理的一体化,要求各部门各单位都要积极地参与进来,构建大分工、大协作格局,同时,还需将绩效理念和绩效方法融入预算管理全过程,在预算管理的各个环节开展绩效管理,实现绩效与预算流程的有机融合与全方位覆盖。无锡财政在全方位推进、多主体联动,着力政策评价、整体分析等方面开展的预算绩效管理改革探索,就是在此方面进行的有益尝试,不仅有效推动了无锡市绩效与预算管理的一体化,也为我国各级各地预算绩效管理制度化、全面化、一体化累积了经验,奠定了基础,其参考意义是明显的,并值得借鉴的。


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