来源：《中国财经报》

作者单位：中央财经大学

作者：童伟 雷志嫦

前言

经过十余年的持续推进，在树立绩效理念和责任意识、提高财政资金使用效益、促进公共财政管理体系完善、提升政府公信力及执行力等多个方面，各级各地预算绩效管理改革都取得了较为明显的成效。与此同时，通过“摸着石头过河”，不断探索发展，也初步形成了一套相对成熟、适合中国治理模式的预算绩效管理体系，积累了一定的管理经验。

全方位积极推进，强化绩效为预算服务理念

预算绩效管理是现代财政制度的重要组成部分，是财政科学化管理的重要内容。预算绩效管理要求在预算管理各个环节树立绩效意识、体现绩效要求，把有限的财政资金分配好、管理好、使用好，通过“花钱必问效，无效必问责”，促进预算管理从强调支出的规范性转向重视支出的效益性，从关注体制的建设转向健全管理制度、完善内在机制，更好地发挥现代财政的职能作用。

从这一角度来看，虽然预算绩效管理具有全新的理念，但就其本质来说，仍是预算管理的一种方式，服务并服从于预算管理，是利用绩效管理理念、绩效管理方法对现有预算管理体系的一种完善与提升。它要求以“绩效为预算服务”为前提，在强调资源配置结构优化、资金管理水平提升、资金使用效益提高、政策实施效果改进的同时，与既有预算管理体系实现有机融合与全面衔接，将绩效的理念与方法深刻融入预算编制、执行与监督的全过程，实现绩效与预算的一体化。

在实践过程中，无锡财政就把这种为预算服务的理念“步步为营”地贯彻到预算管理工作之中，不断强化绩效与预算过程的融合，实现绩效与预算决策、绩效与预算执行、绩效与预算监督、绩效与预算部门的全面融合，逐步构建起绩效服务于预算全过程、全方位的“无锡模式”。

抓好源头管控，强化绩效与预算决策的融合

抓好预算源头，深入开展事前绩效评估，以绩效服务于预算决策，就成为预算绩效管理的首要环节。无锡市就是国内较早探索绩效服务于预算决策的先行地区。在开展专项资金项目、新增基建投资项目、政府购买服务等事前绩效评估，并率先实现“四本预算”绩效评估的全覆盖的基础上，无锡市还进一步将事前绩效评估关注的焦点拓展到政策源头，积极探索绩效管理向财政支出政策评估的延伸。

自2017年起，无锡市以预算管理为主线，从政策决策依据的充分性、决策的规范性，政策目标制定的明确性，政策资金投入的可行性和分配的合理性，政策实施保障措施的全面性与可持续性等方面，对2016—2019年重点帮扶经济薄弱村政策、“十三五”现代产业发展等政策进行了事前绩效评估，评估结果及提出的相关意见和建议，得到政策制定部门的高度重视及采纳吸收。事前绩效评估向政策评估、整体分析的拓展，有效促进了无锡市财政支出政策的完善。

财政支出政策因社会覆盖面更广、实施周期更长、社会关注度更高，已逐步成为全面实施绩效管理的一个主要方向。对财政支出政策进行绩效评估，通过对政策效率、效果及价值的客观判断，不仅能厘清各参与主体在其中的公共责任，准确评估政策的实施能否有效解决社会问题、能否满足民众需求，同时还能够从评估中辨析政策决策的不足之处，为政策的完善提出改进建议，为政策资金的安排提供测算基础。

在绩效运行监控过程中，绩效与预算管理的一体化，既反映为对预算执行和绩效目标实行的“双监控”，同时，也体现为对重大政策和项目实施情况的适时跟踪与监督。为此，无锡市预算部门和财政部门不断加强绩效运行监控过程的通力协作，通过双方对预算过程、实施进展、预期社会效益的共同监督，逐步构建起较为完善的绩效运行监控体系，有效确保了全市重点政策和重大项目的顺利完成。

深入推进绩效评价结果应用，强化绩效与管理、监督的融合

作为绩效管理的基础工具和核心内容，绩效评价是绩效管理不可或缺的组成部分。但绩效评价不是为评价而评价，科学的绩效评价不仅可为绩效管理提供必要的信息支撑，帮助预算部门发现存在的问题，还能使管理者通过绩效评价的结果了解部门绩效不佳的原因，为绩效改进提供决策依据。正因如此，绩效评价结果应用成为影响绩效管理水平最为关键的因素。

通常情况下，绩效评价结果的应用主要在于两个方面：一是通过分析绩效评价结果，诊断被评价者存在的问题，督促被评价者据此修正自己的行为；二是将绩效评价结果作为资源配置的基础，通过预算资源的重新配置对被评价者进行有的放矢的激励与约束，促进被评价者持续不断改进管理、提升效率。在这两个方面，无锡市都开展了全面探索，一是将绩效评价意见印发至各部门，要求各部门依据绩效评价意见完善预算编制、改进部门管理。同时，建立整改销号制度，促进部门绩效评价结果得到完全应用。二是将绩效评价意见报送相关部门，以供政策决策支撑，例如报送人大，供人大预算审查及预算参考；将意见提供给审计和财政监督部门，用于审计和财政监督参考；提供给政府及相关部门，作为政策制定出台的依据；提供给财政业务处室，作为督促整改落实和预算审核的依据；提供给绩效专家，作为预算评估的依据。绩效评价结果的全方位应用，使无锡市预算决策及政策制定的科学性和合理性得到明显提升。

积极推进多主体联动，强化绩效与预算部门的融合

在预算绩效管理系统中，预算绩效管理是一个多主体、全方位、多层面的立体建构。不同的部门在预算绩效管理中的职责不同、作用不同，只有清晰划分各部门的权责，形成协同一致的行动机制，才能确保预算绩效管理系统的协调运转。由此，预算绩效管理的全面推进绝不仅仅只是财政部门一家的事，更需要各部门各单位的统筹协调与积极配合。无锡市的绩效管理工作始终是“一盘棋”推进，并因之逐步构建起部门内外统一协调的大分工、大协作格局。

就“外部协作”而言，无锡市通过明确各部门预算绩效管理职责，逐步建立起包括财政部门、预算单位、投资主管部门、组织部门、审计部门在内，职责明确、协调配合、透明开放、运转有