前言

内部控制是单位为了防范和管控经济活动风险而建立的内部管理系统,  也是确保单位目标实现的保障机制。2015年12月末, 财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》, 在《行政事业单位内部控制规范 (试行)  》的基础上, 要求内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围, 贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程,  2016年和2017年又分别印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》和《行政事业单位内部控制报告管理 (试行) 》,  对事业单位内部控制建设提出更高要求, 事业单位内部控制建设制度体系已趋于完善。现阶段事业单位内控建设虽已取得一定的成效, 但规范性文件中的很多要求尚未落实,  还存在着很多问题亟待解决。文章在这一背景下,  针对事业单位缺少内部控制建设意识、内部控制制度有效性差、没有针对性的内部控制方法及内部控制机构与人员配置不合理等问题, 在对其成因进行探讨的基础上,  提出如何提高领导重视程度、提高人员素质水平、正确开展内部控制制度建设、建立风险评估机制和建议内部审计和外部监督并行等对策,  确保内部控制有效运行。

关键词：事业单位；内部控制建设；问题；对策

一、事业单位特点及内部控制存在的困难

(一) 经营活动具有公益性

事业单位一般不以盈利为目的, 其主要目的是为了向社会公众提供非营利性的公益服务, 追求的是社会公共服务的效率和效果,  这就容易造成事业单位缺少主动开展内部控制建设的内生动力。

(二) 非竞争性

事业单位基本是由国家机关或者其他组织利用国有资产举办, 其经费主要依靠国家或地方财政, 一般不参与市场竞争, 旱涝保收,  导致事业单位整体风险意识淡薄。

(三) 控制着大量国有资产

为发挥政府赋予事业单位的职能, 事业单位掌握着大量国有资产。因资产基本全部为财政投入, 事业单位不重视资源的使用效率,  资产管理意识淡薄、管理方式粗放。

(四) 人员流动性低

事业单位业务稳定, 人员的流动性低, 对外界新观念和新知识的接触少, 容易造成工作人员尤其是财务人员思维固化, 凭经验做事,  对新的管理理念和要求不了解, 观念意识没有与时俱进。

二、事业单位内部控制存在的问题

(一) 缺少正确的内部控制意识

全面进行内部控制建设虽已进入第五年, 但内部控制建设意识尚未在事业单位中普及,  离真正了解更是相去甚远。单位领导对内部控制建设重视程度严重不足, 简单的认为内部控制建设是财务部门的事情, 内部控制仅仅是控制资金的使用,  没能意识到内部控制建设对单位各项经济业务管理的重要性, 也就没能将内部控制建设提升到单位层面开展。除财务人员外, 其他部门人员对内部控制建设不了解,  参与度低。

(二) 制度有效性较差

一是关键制度建设不完善, 如预算管理制度未建立或没能被严格执行,  资产管理制度不全面。还存在人员选拔聘任机制不完善、奖励机制缺位、部门岗位责任制没建立等情况。

二是制度陈旧, 适用性不强。当单位经济业务发生调整或出现新的管理要求时, 对应的制度没有及时予以修订和完善,  导致制度与实际业务相脱节。

三是有些单位即使建立了内部控制制度, 由于财务部门之外的其他部门参与度不够或未充分理解内部控制, 导致业务梳理方法本身不正确,  梳理出的业务流程不连贯, 职责权限划分不完全, 内部控制制度存在漏洞。

四是单位一把手拥有绝对的权威, 在资金支付和业务办理上, 工作人员只认单位领导的签字, 而不关注审批程序是否合规,  控制制度的威慑力不足。

(三) 缺乏有针对性的内部控制方法

1. 普遍未建立风险评估机制

事业单位具有非竞争性的特点, 因从事的多数都是公益事业, 基本不会受到市场行为的影响, 经营风险极低,  造成事业单位整体风险意识没有提升到应有的高度, 没有建立风险评估机制, 不具备应对突发事件的能力。

2. 未开展有效的内部控制考评办法

事业单位通常都没设置独立的内部审计部门, 内部控制执行中的监督人缺位。按照财政部门要求开展内部控制年度评价时,  虽强调内部控制评价工作和内控建设部门不能为同一人, 但因其他部门对内控不了解, 实际还是由财务部门独立开展, 流于形式,  没能正确开展内部控制评价工作。上级单位也没有将评价结果和干部考核、追责问责结合起来, 评价与考核结果没有产生效用。

(四) 人员素质不高

事业单位很少会出现因工作能力不强而解聘人员的事情, 加之事业单位业务基本保持稳定的因素, 工作人员竞争上岗的意识不强, 主动学习的积极性不高,  知识不能及时更新, 尤其是财务人员专业知识面窄, 思维不开阔, 喜欢凭经验做事,  一些财务人员业务水平不能满足管理提出的新要求。又因为一直以来事业单位都不重视财务部门, 认为财务工作就是简单的资金收付和记账, 技术含量低,  给财务部门配备的人员素质不高。财务部门在人才问题上没有实现良性循环。

(五) 信息化建设水平低

事业单位现阶段的信息化仅限于财务系统, 即使在其他业务中建立了信息系统, 系统之间也是各自独立运行,  没有实现对业务和财务信息流转的全过程监控, 内部控制未被全面嵌入信息系统中。

三、影响事业单位内部控制的因素分析

(一) 领导重视程度

如果单位领导重视内部控制建设, 将自己作为内部控制建设的第一责任人, 他就会给予内部控制建设很高的关注度, 并经常过问,  带动单位所有部门了解内部控制的积极性, 并参与和重视内部控制建设, 营造出良好的内部控制环境, 有利于在各部门之间建立顺畅的沟通机制,  促使内部控制建设有效开展。反之, 如果单位领导仅将内部控制建设作为由财务部门独立开展的一项工作, 受限于单个部门的局限性, 内部控制建设将带有很强的片面性,  最终出现“重资金管理轻决策机制、人事制度和组织结构等方面的建设”, 内部控制建设的全面性必然受影响。

(二) 内部管理制度

虽然内部管理制度不等于内部控制,  但内部控制对各环节的要求被落到实处后成文便是各项内部管理制度。一个有效的内部控制体系必然包括一套相互衔接、全面完善的制度体系, 完善的内部控制体系被有效运行后,  最终形成的局面就是“以制度管人、按流程做事”的局面。如果内部管理制度不健全, 则一个单位内部控制建设的有效性也就无从谈起。

(三) 控制方法选择

1. 风险评估机制

内部控制属于风险导向型, 识别和评估风险是内部控制的一个重要环节。只有考量了各种风险, 对其进行了定量和定性分析并采取了相应的措施,  内部控制系统才能有效发挥作用。

2. 内部控制评价和考核

内部控制体系建立的再好, 如果不执行, 就形同虚设。内部控制评价和考核能有效督促单位各层级人员按照内部控制规定开展业务活动,  从而保证内部控制被有效执行。

(四) 人员素质

人员素质与品质是影响内部控制建设效果的一个至关重要因素。内部控制是由人来建立和实施的, 人员的素质与品质决定着其他内部控制因素的优劣,  尤其是牵头开展内部控制建设的财务人员, 其素质和道德品质直接影响着内部控制建设水平。只有德才兼备的财务人员才能制定出完善的财务管理制度并严格遵守,  只有德才兼备的财务人员才能与业务部门建立良好的沟通机制, 建立起完善的内部控制体系。

(五) 信息化程度

随着信息技术在各方面的广泛应用, 事业单位在各个业务环节实现信息化是必然的趋势。事业单位在推进各业务环节的信息化过程中,  将内部控制流程和措施嵌入单位信息系统中, 将极大的减少人为操作的失误和舞弊, 强化内部控制的有效性。

四、改善事业单位内部控制的对策

(一) 提高事业单位领导内部控制建设意识

《关于推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求所有事业单位在2016年年底前完成内部控制的建设和实施工作。为落实这一规定,  财政部门应设定相关的跟踪和反馈机制, 根据内部控制报告摸底事业单位内部控制建设情况, 对将内部控制建设情况作为绩效考核的一个指标, 建立起相应的惩罚机制,  追究单位负责人的责任, 从而达到通过强制手段实现内部控制建设和执行的目的。另一方面, 要加大内部控制建设宣传力度,  在地区内选择一家或几家内部控制建设优秀的单位作为典型予以宣传, 全面推广内部控制全面实施后产生的良好效果和成果,  让事业单位切实感受到内部控制建设带来的巨大作用, 从而增强事业单位领导和全体员工对内部控制建设的认识和重视度,  增加其主动建设和完善内部控制的积极性。

(二) 提高人员综合素质, 培养高水平专业人才

应建立科学的人才选拔机制, 对于能力强、管理水平高的员工进行提拔或重用, 建立良好的比、学、赶、帮、超的工作氛围, 激励员工积极主动学习,  不断提升自己;定期测评员工职业道德水平, 必要时开展职业道德警示教育;确定关键岗位人员专业胜任能力, 按照岗位要求聘用人才,  并定期开展关键岗位业务培训。

财务人员的知识不能仅停留在记账会计层面, 需具一定的财务管理能力, 甚至管理会计知识。现阶段, 我国会计工作正面临转型,  各行业都在积极引入管理会计人才。在这一大形势下, 事业单位也应着力培养或采取其他方式引入高水平管理会计人才,  将内部控制建设和财务工作提升到一个更高的水平。

(三) 正确开展内部控制制度建设

内部控制建设是一个系统工程, 建立内部控制制度应严格遵循全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性原则。

1. 内部控制制度覆盖单位的所有业务活动。

开展内部控制建设之初, 财务部门应与所有部门进行充分沟通, 让其他部门深刻理解内部控制建设的含义和意义, 共同研究内部控制制度整体框架,  梳理所有业务流程, 确定需要建立内部控制制度的业务活动。

2. 确定关键业务活动和存在重大风险的业务环节。

一般而言, 规定事业单位关键业务活动的制度包括以下方面。

(1) 预算控制制度。预算控制是事业单位内部控制建设的关键和核心。为提高预算的科学化和精细化水平,  事业单位除人工费用外的其他费用应按照零基预算法编制预算。为确保预算编制紧密结合单位实际业务, 编制预算时, 所有部门都要充分参与,  共同讨论预算期内将发生的费用项目, 并对每一费用项目编制方案。汇总各部门预算时, 为避免业务部门对预算工作的不了解, 财务部门要与业务部门进行充分沟通,  确保预算合理、准确。执行预算阶段, 财务部门要按月对预算执行情况进行分析, 并将执行情况通报各部门, 对预算执行不理想的部门进行督促,  提高预算的严肃性。

(2) 资产管理制度。事业单位资产管理的薄弱环节是资产使用和处置管理。在资产使用环节包括资产保管和领用。对超过限额的资产领用,  应实行审批制度, 因设备更新涉及的资产领用, 需在领用同时交回报废资产。财务部门需定期与资产管理人进行账实核对, 建立资产定期盘点制度, 资产管理人进行盘点时,  应指派他人参与盘点, 盘点后形成盘点表, 各部门要对盘点表中本部门使用的资产签字确认。在资产处置环节, 对于非因使用到期报废的设备, 需技术部门出具意见,  作为资产报废的依据。

(四) 所有业务模块信息化

财政部领导提出“内控工作要责任心加信息化”。事业单位应该与上级单位的信息中心合作, 尽快建立预算管理、业务收支等所有业务模块的信息系统,  上级单位对内控信息化列出时间表, 督促各二级单位尽快建立。对于已经建立的信息系统, 内控建设部门需将内控建设中的流程和控制方法嵌入信息系统中,  对于尚未开发或正在开发中的信息系统, 需将内控系统与业务对系统需求相融合, 确保内控要求被全面纳入信息系统。内控建设部门还需评估信息系统带来的新风险点,  对内控体系进行修订和完善, 确保覆盖了全部风险点。

(五) 建立风险评估机制

为保障实现内部控制目标和防范廉政风险, 事业单位应建立风险评估机制。事业单位外部风险主要是政策风险,  内部风险包括财务风险、管理风险和职业道德风险。进行风险评估时, 先成立风险评估小组,  人员构成至少应包括财务人员和人事部门人员。风险评估内容涵盖单位层面风险和业务层面风险, 对查找出的风险进行分类, 对于不能承受的风险应建立相应的应对机制,  每年至少进行一次风险评估, 当政策要求或者经营活动进行调整时, 开展重新开展风险评估。

(六) 内部审计和外部监督并行, 确保内部控制有效执行

1. 建立内审机制, 事业单位内部设立

独立的内审部门, 配备人员时, 应充分考虑内审部门的独立性和权威性。内审部门定期对内部控制建立和执行情况进行评价,  并形成评价报告。当管理要求或者业务发生变动时, 重新开展内部控制评价。对内控评价和审计中发现的问题或偏差给出改正意见, 要求相关责任部门予以落实,  对落实情况持续进行跟踪和督促, 直至落实到位, 实现通过内部审计促进内部控制不断完善和有效执行。

2. 借助外部机构力量监督内部控制建设

2016年开始, 财政部每年都要求事业单位对内部控制进行报告和自我评价, 但因没有建立评价结果的后续应用, 事业单位并没有给予重视,  多数都变成了走程序, 让外部监督流于形式。地方财政局定期对内部控制自我评价结果进行抽查, 核实内部控制自我评价的真实性, 将内部控制自我评价结果予以公开,  接受社会监督, 并聘请外部中介机构对内部控制评价报告进行审核, 根据最终的审核结果建立相应的奖惩机制,  从而有效督促事业单位建立和执行内部控制。审计署或者审计局的审计范围不再局限于对财务工作的检查,  还应增加内部控制建设情况审计并在审计报告中予以单独列示。通过财政部门、审计部门的双向监督, 建立真正有效的外部监督机制。

五、结论

事业单位内部控制建设已进入新的发展阶段,  国家也对事业单位内部控制建设提出更高的要求。本文在对事业单位现阶段内部控制建设存在的诸如单位领导不重视、控制方法不到位、内部控制制度不健全等问题的分析上,  提出通过政策要求强制事业单位建立和执行内部控制、开展宣传工作提高事业单位对内部控制建设的重视程度, 提高全员的道德和业务素质水平,  并就如何正确建立内部控制制度提出意见,  从而将事业单位内部控制建设水平提升到一个更高的层次。未来本人拟就内部控制建设如何贯穿内部权力运行全过程开展研究。

参考文献

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