摘要

 

零基预算作为我国深化财税体制改革的重要组成，重塑了预算资源申请与分配规则，亦对预算评审的资源保护职能提出了更高要求。本文基于预算三要素理论和整体性治理理论，构建广义预算评审分析框架，系统阐释了零基预算与预算评审的内在逻辑关联，聚焦总额控制、配置效率和运营效率三大核心维度，创新性地界定了“大评审”的概念内涵，构建了“大评审”的理论框架。中国式零基预算体系下推进“大评审”的主要措施是：以重大支出政策评估评价为抓手，强化总额控制评审；以部门零基预算评审为切入，优化配置效率评审；以分类开展成本绩效分析为路径，优化项目运营效率评审；以整合资源保护职能为目的，强化“大评审”能力；强化以审促改，提出部门预算科学管理的实施路径和政策建议。

 

一、引言

 

在全面推进中国式现代化背景下，预算管理改革已成为构建现代财税制度、提升国家治理能力的重要抓手。党的十八大以来，我国持续深化了项目管理、中期财政规划、预算绩效管理、预算评审制度、支出标准体系等现代预算制度改革。党的二十届三中全会要求“深化零基预算改革”，零基预算改革成为新一轮财税体制改革的重要抓手和关键举措。2024年，财政部等16个中央部门开展零基预算改革试点。同年年底，财政部《关于开展地方财政科学管理试点工作的通知》印发，推动了包括零基预算改革在内的十一项改革任务。2025年《政府工作报告》要求“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、陕西、甘肃、海南、湖南等地积极响应号召，探索因地制宜的模式，推动零基预算的落地。

 

零基预算是与“基数＋增长”预算相对的一种预算编制方式，在财政收入增长变缓和收支缺口拉大的形势下，零基预算成为众多国家（地区）财政治理的重要选择。零基预算即在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出的预算编制方法。零基预算要求对各项支出逐项审核，这意味着全面、科学的预算评审机制是零基预算能否有效运行的重要技术支撑。2015年6月，财政部《关于加强中央部门预算评审工作的通知》明确提出，将预算评审工作实质性嵌入部门预算管理流程。2020年10月开始正式实施的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定，各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。2021年印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》强调，建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制，并推进支出标准体系建设。2023年实施的《预算评审管理暂行办法》要求，将项目的必要性、可行性、完整性、合规性、合理性、经济性以及绩效目标、支出标准等作为重点审核内容。经过多年探索，我国已经基本形成了中国特色预算评审体系。当前，零基预算理念对预算评审提出了更高要求，现有预算评审机制亟须在制度设计、程序安排和技术方法等方面持续完善与革新，以更好地服务于中国式零基预算改革。

 

总体来看，学界普遍认可“审查支出”是零基预算的关键要件和核心理念。但在如何构建与中国式零基预算相匹配的现代预算评审制度方面尚未达成一致结论。一些学者认为预算评审是一种广义概念，包含预算管理全过程中各环节开展的评估、评价、评议、审查和论证的预算管理活动。因此将“物有所值”理念融入预算评审，将绩效评价、重点项目事前评估、事前绩效评估和财政可承受能力评估等机制进行统筹。另一部分学者基于狭义视角，聚焦预算申请阶段的分类分级审查。张平等基于“动态部分适用性”假设，提出应建立分类分级、动态调整的评估审查机制，以避免“全盘零基”的形式化；王学凯则主张将支出按照公共价值与刚性两个维度划分为九种类型，并对不同类型采取差异化的审查管理策略。

 

与零基预算要求相一致，本文从广义的预算评审视角切入，梳理零基预算与预算评审的关系，基于中国的实践经验，参考西方国家支出审查制度，借鉴现代预算制度的三要素理论和整体性治理理论，构建涵盖预算绩效评估与评价、预算评审、支出标准体系建设等全部“资源保护职能”的“大评审”范式框架，阐明中国式零基预算理念对预算评审的新要求，提出完善现代“大评审”体系的路径。

 

二、“大评审”的理论阐释

 

（一）基本“大评审”概念界定

 

“大评审”概念基础是艾伦·希克的预算要素理论和希克斯等人倡导的整体性治理理论。希克认为预算至少包括两个基本要素：资源申请与资源配置。资源申请是指根据预算过程的程序和规则形成的关于资源的请求。资源配置是指根据程序与规则，将资源配置到提出资源申请的政府机构或者项目。但由于预算资源总是有限的，难以满足所有的预算需求，所以，在预算申请和资源配置之间存在着另一个预算活动——资源保护。资源保护的主要功能是对于各个支出机构的预算要求进行评估和筛选，同意某些预算要求而拒绝另一些预算要求，支持那些有生产效率的资源申请而抵制那些没有效率的资源申请。在希克看来，政府预算机构的核心职能应该是资源保护。马骏和赵早早在此基础上，将预算过程扩展为五大基本要素：资源生产、资源申请、资源保护、资源配置、资源使用。上述关于预算制度的“三要素”和“五要素”框架，反映了实际的预算过程：从收入决策到各部门的资金请求，再到核心机构与立法机关的评估筛选，最后决定资源的实际分配与使用。

 

整体性治理理论针对传统官僚制和新公共管理导致的“碎片化政府、棘手问题、整合与协调等问题”，强调通过部门间的合作来达到治理系统内部的整合和提升治理的有效性。实践中，伴随着政府职能和规模的扩张，政府治理的效率逐渐降低，形成了部门间工作分散、内耗冲突的“功能裂解型治理”。预算管理体制也呈现碎片化、条块分割的情况，预算资源申请、保护和配置的关系未能理清。整体性预算是整体性治理在财政预算领域的具体实践，整个预算体系实质上是一个整体的、有序连接的过程。“大评审”需要基于整体性预算的视角理顺预算三要素的关系，明确评审职能定位，更好地发挥财政资源“守门人”的作用。

 

基于以上理论，我们将“大评审”定义为一个介于预算申请和预算分配之间的评估、评价、评议、审查和论证等各项预算管理活动的系统集成。“大评审”将所有位于资源申请与资源配置之间的资源保护职能的实现方式、工具和技术统筹起来，完善资源申请和资源分配的共同“对话”规则，削平预算申请和预算分配之间的信息不对称，为预算编审提供技术支撑，推动实现财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化，提升财政科学管理水平。实践中，“大评审”活动的形式和技术工具具有较强的延展性，包含了绩效目标审核、事前绩效评估、成本预算绩效分析、绩效评价、支出标准审核等预算管理活动，是实践中被称为“预算绩效评估、评价”“预算编审、评审、测算”“支出标准建设”等工作的系统集成。

 

“大评审”与预算绩效管理有交叠的部分，但在功能和体系上各有侧重。从整体性预算视角来看，预算绩效管理是涵盖资源申请、资源保护与资源配置三个阶段的预算资金分配与管理模式，强调将绩效融入预算管理全过程中。在资源申请环节明确绩效目标与资源需求的合理性；在资源保护环节强化评估与筛选，确保项目设置科学、支出安排高效；在资源配置阶段依据绩效评估、评审结果优化资金流向。“大评审”是各类资源保护职能的管理技术和方法的系统集成，包括从预算绩效管理这一体系中抽取出的事前评估、中期评价和重点评价等专注资源保护的绩效管理手段，但“大评审”不仅限于发挥资源保护职能的绩效手段，还包括支出标准审核、项目清理整合、财政可承受能力评估等举措。

 

（二）“大评审”的基本框架

 

在现代预算制度中，资源申请、资源保护与资源分配需要遵守共同的预算规则。传统预算模式关注的重点是预算投入，资源申请与资源分配偏好预算“基数加增长”的规则，资源保护职能的发挥主要在于对增量部分进行审查，对于基数部分的“黑箱”一般不打开。在零基预算视角下，一个项目在过去得到了资助，并不意味着它应该再次获得资助，应该通过成本效益分析等工具，详细分析每项支出的成本和预期收益，证明支出项目的效率、效果和政策优先级，从而评估支出的必要性和价值，淘汰那些因惯性而存在且无法证明其存在合理性或应该只获得较少资金的项目。零基预算的出现改变了资源申请与分配的规则，因此介于资源申请与资源保护之间的预算评审也要适应相应的预算规则。围绕预算管理“总额控制、配置效率和运营效率”三大核心问题，可以构建出“大评审”的基本框架。

 

1.总额控制方面的评审

 

公共财政资金是一种公共资源，整个预算申请、保护、分配的过程就是将总体有限的资源配置给不同的部门的过程。预算申请者希望能从中获得更多的额度，而预算分配者则需要按照总额控制的要求分配资源。二者之间的预算博弈需要通过预算评审达成均衡。正如希克指出的“控制支出总额是每一个预算体系的基本目的”。政府的政策和管理活动都会对总收入、总支出、赤字、公共债务形成影响，从而对总额控制产生影响。从整体性治理视角出发，总额控制需要贯穿预算“事前—事中—事后”全流程，其中最主要的是进行事前控制。预算管理实践中，常见的总额措施有：在预算申请之前分类确定支出限额、赋权建立一个强大的财政部门、建立中期支出框架；设定比重、支出变化率、名义目标变量等总额控制目标；明确财政规则和财经纪律；集中预算分配权，加强财政监督；确定部门或者不同功能类别的支出总额；严格控制基础权利预算等刚性支出。上述总额控制措施的实现，除了健全总额控制的预算制度、规则和过程以外，离不开对总额控制的目标、措施和结果的评审。

 

总额控制的评审包括重大收支政策的全生命周期绩效评估与评价、财政可承受能力评估、前置性可用财力评估、预算申请的总额审查以及对预算执行刚性约束的监督评价与检查等。

 

重大收支政策全生命周期绩效评估与评价需要结合财政可承受能力和国家重大发展战略，在预算编制阶段，通过事前评估，从政策层面论证新增或延续的必要性和预期绩效、从项目层面论证成熟度和轻重缓急，并结合前置性可用财力测算，为预算申请总额审查提供量化依据；在预算执行阶段，以年度绩效运行监控和中期绩效评价双轨并行的方式，围绕既定绩效目标实时跟踪资金执行和项目进度，对超支、滞后或达标偏差进行风险预警并调整拨付节奏，再通过中期评价研判预算和绩效执行情况、管理措施和风险可控性等，对优劣项目分级续拨或削减退出，为中期财政框架下的总额安排提供决策支持；在决算环节，通过重点绩效评价或后评价，梳理年度指标完成情况、剖析重大项目或政策的成效与问题，为政策和项目的延续、调整或终止提供依据。在实践中，财政部已围绕水资源税收入、水环境污染治理以及就业、社保等重大收支政策开展评估评价，2024年财政部预算评审中心共承担重点绩效评价任务48项，税收政策评估3项，省级及以下评审中心政策评估1202个。上海、山东、四川、山西等地也相继推动重大支出政策事前评估和事后评价，为构建中期财政框架提供有力支撑。例如，2023年山东省聚焦群众急难愁盼的问题和社会关注热点，选取55项政策资金开展财政重点绩效评价，评价规模达4639亿元，包括企业职工基本养老保险和职工基本医疗保险、雨污合流管网改造、彩票公益金等多方面。2024年山西省围绕省重大传染病防控经费（精神卫生与慢性非传染性疾病防治项目）开展绩效评价工作。

 

财政可承受能力评估是在政府、项目及政策等不同层面上，对财政收入能够负担各类支出事项的限度和范围进行科学测算与论证，为预算总额控制提供支撑。其覆盖PPP项目、政府投资项目、重大民生政策和地方财政整体运行状况。在PPP方面，2014年财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，规定政府付费或补贴不得超过当年财政收入的一定比例；2015年财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确全部PPP支出责任占一般公共预算支出比例不得超过10%，并要求行业领域平衡；2019年财政部印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，严格要求“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。在政府投资项目上，各地方通过公式化测算投资限额并强化投资评审。例如，石嘴山市按“支出限额＝财力来源－刚性支出”确定规模，南京市浦口区结合财承基数调整、预算审核与监督问效，严控新建项目。在重大民生政策上，防范过高承诺与过度保障。例如，重庆市将民生支出长期保持在公共财政支出的80%左右，并建立财政承受能力评估、政策监控和托底机制。在地方财政层面，财政部统一分级并指导动态评估，防止超财力增支。建立以“承受能力规模／综合财力”为核心的分级指标体系，综合财力由一般公共预算、政府性基金预算及新增债务限额构成，扣除“三保”及其他刚性支出后形成可用财力；在年初预算编制和执行过程中实行动态评估，对重大增支政策和投资项目开展全生命周期测算；对不可持续地区压缩非重点非刚性支出、限制投资并由省级财政介入指导，对基本可持续地区重点监管、审慎增支，对可持续及稳固可持续地区结合财力有序出台民生政策。

 

前置性可用财力评估需要结合宏观经济运行态势、财政收入预测与债务风险测算，科学设定年度收支平衡目标和可用财力总量，所有部门预算申请均须在该限额内统筹安排。

 

此外，预算申请的总额削减是指在预算编制过程中，审查预算申请是否存在不合理的增量要求及隐性扩张空间。要使总额控制真正落地，需要强化预算的刚性约束力，原则上预算执行过程中不允许突破规模限制，在总额控制和绩效约束下，提高资金使用单位调剂的灵活性。

 

2.配置效率方面的评审

 

配置效率是指预算分配方根据战略目标对资源进行分配的能力，需要确立战略规划、项目评估与预算程序之间的关系，并使跨部门的分配与其中期支出框架相吻合。不同的预算申请方都会出于部门利益最大化而提出各自的申请方案，如何在多样化的申请方案之间科学、公平地进行资源分配，确保有限的财政资金用在最需要、最有效的地方，就离不开对配置效率的评审。配置效率评审秉承“应保尽保、该省尽省、有保有压、讲求绩效”的原则，涵盖政府预算、部门预算、政策和项目等层面的评审。

 

政府预算层面聚焦重点事项保障清单，侧重对支出结构的评审。对“四本预算”的统筹，以及每一本预算的总量、方向和结构等方面进行分析和评审，重点关注政府重点事项保障清单的必要性、合理性、可行性等方面，确保政府预算安排和经济形势、国民经济社会发展规划、党委政府重大战略部署相衔接。部门预算层面聚焦项目设置，侧重部门职责和项目匹配性的评审。以职能目标为导向，按“职责—任务—项目—预算—绩效”的逻辑逐级梳理预算项目，确保项目设置与部门职能相匹配，打破部门壁垒，进行同类合并与简化。例如，云南省财政厅聚焦省级重点工作、产业和项目，建立项目清单管理制度，深入审核项目年度目标与部门职能及项目内容的相关性，预算资金申请与绩效目标的匹配度，以及项目实施的可行性和绩效目标的实现可能性。同时，指导各部门以“三定”方案为依据，明确绘制“职能—活动—项目”树形图，精准把握项目实施重点，提炼出可量化且可考核的绩效指标。政策层面聚焦集中财力办大事，侧重对政策统筹的评审。对各部门报送的支出政策按功能和支出领域进行系统梳理，结合中长期财政规划，审查政策目标与总体战略规划是否契合，研判不同部门间的支出是否存在交叉、重复、冲突或盲区等，判断政策体系在资源配置上的可持续性，提出优化重组和统筹整合的建议。转移支付、政府投融资等项目层面聚焦支出事项，侧重对支出方向的评审。项目层面对预算分配的依据、因素和方法等进行评审，确保项目支出提高整体效能。例如，转移支付要对设立必要性、事权和支出责任、分配方法与因素、区域结构的合理性与公平性、支出方向是否契合政策重点和实际需求等进行评审，通过评审推动资金整合与统筹使用，以提高资源配置的集中度和使用效益。政府投融资项目对投资组合和支出方向、成本效益、筹资等进行评审，优化投融资结构。

 

3.运营效率方面的评审

 

运营效率是指通过优化资源投入与产出比来提升政府的治理效能。预算申请方必须对项目提出可衡量、可落实、可评价的具体方案，包括明确的绩效目标、科学的实施方案、翔实的行动计划以及可量化的预期产出，预算评审方则综合运用成本效益分析、投入产出分析、支出标准审查等方式，从目标合理性、经济性、效率性、效益性等方面开展综合评估评价，确保财政投入与治理效能精准匹配。

 

运营效率评审贯穿项目全生命周期，涵盖项目入库审核、优先性排序、项目执行监控、事后评价、项目的调整和退出等环节。在项目入库审核时，全面审查项目的立项必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性、投入经济性和筹资合规性等。例如，安徽省铜陵市对专项债券项目申报入库有严格的评审要求，必须严格落实政府投资项目管理有关要求，符合行业规划，规范履行项目决策、立项审批等基本建设程序。在立项前充分评估论证项目建设必要性、可行性、建设规模、建设内容、投资总额、发债需求、偿债能力以及项目单位整体举债风险等。项目执行监控实行“部门自行监控＋财政重点监控”的双轨机制，依托预算管理一体化平台强化动态评审，确保“无预算不支出”，强化“业财绩”一体化，提升资金使用精准度。在项目执行完毕后，开展绩效评价，并将评价结果与预算调整直接挂钩。对未达预期目标的项目，视情况采取中止、削减或优化重组等措施。通过建立“评价—决策—调整”的闭环管理机制，推动预算资源提高实施效率和投入产出比，切实提升运营效率。

 

（三）“大评审”的特点

 

上述“大评审”的基本框架既反映了“大评审”的目的，又体现了“大评审”的特点：即以预算绩效为导向、以项目库为载体，以生命周期为主线，以“业财绩”融合为关键，以支出标准为标尺、以综合集成为方法，实现提升预算管理总额控制、配置效率和运营效率的目的。

 

1.以预算绩效为导向

 

《预算评审管理暂行办法》中明确将“绩效导向”作为财政部门开展预算评审工作的基本原则。“大评审”要全面落实建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系的相关要求，将绩效理念作为预算申请、预算分配和资源保护三方的共同语言，形成相互衔接又相互区别的体系。在预算评审中运用绩效目标审核、事前绩效评估、绩效评价、成本绩效分析等绩效方法和手段将经济、效率、效益等绩效理念融入“资源保护”职能发挥的各项评审、审查和论证活动中。具体来说，预算申请者需要做好事前评估、绩效目标填报、绩效监控、绩效自评等工作。预算分配者要做好绩效目标审核、重点评估、监控、评价等工作。资源保护介于资源申请和资源分配之间，需要综合资源申请的相关绩效信息和资源分配的绩效评估评价信息，进行综合研判，将绩效的理念和方法融入预算评审全过程，对新增项目按照事前评估的标准进行审核，对成本绩效分析形成的支出标准进行评审，对绩效目标设置的完整和适当性进行把控，将中期绩效评价、重点绩效评价和后评价的结果作为评审的重要依据。

 

2.以项目库为载体

 

在“大评审”体系下，要通过项目库机制，按照“谋划一批、储备一批、保障一批”的顺序，打通规划、任务和预算之间的衔接关系，将项目进行全生命周期标识和动态管理，对每一个项目根据其生命周期的状态，进行精准分类和标签化管理。在此基础上，财政部门可根据项目所处阶段，有针对性地选用匹配的绩效管理工具和方法：对新增项目，重点开展事前评估和绩效目标合理性审核；对执行中的项目，强化过程监控和中期评价，动态追踪目标完成情况和资金使用效益；对到期项目，通过事后绩效评价、后评价、延续性评估等，确保低效项目及时退出、有效项目顺利接续，推动财政资源向高效优质领域集中。

 

3.以生命周期为主线

 

“大评审”要求打破传统预算管理中环节割裂、主体分散、数据封闭的局面，实现预算评审从“碎片化”向“集约化”发展。财政部《关于加强中央部门预算评审工作的通知》明确提出要将预算评审工作实质性嵌入部门预算管理流程，即预算评审应嵌入“预算编制—预算执行—决算”全过程。预算编制的评审综合运用绩效目标审核、事前绩效评估、项目入库审核等手段，对各部门提出的预算申请的必要性、可行性、经济性等方面进行审查、评议、评估和论证。预算执行的评审对预算执行管理中的合规性、执行进度和预算绩效等方面进行研判和审议。预算执行完毕后，对自评结果进行抽查、复核，对重点支出进行绩效评价或后评价等。强化评审结果运用是形成“事前评审—运行监控—绩效评价—预算安排”全流程闭环的关键环节，将评审结果作为预算安排的参考，对预算评审中发现的问题及时反馈和整改，以提升预算管理水平。

 

4.以“业财绩信”融合为关键

 

“业财绩信”融合即评审机构在评审中理清政策线、业务线和资金线，实现业务活动与财务收支互嵌融合，建立成本和绩效（产出、效益和满意度）匹配对应的综合性绩效指标体系，推进业务和财务信息化和智能化。“业财绩信”融合有助于对资源投入产出的全流程、全要素精准把控和综合分析，实现“打开成本看业务，优化业务促管理，提升管理促改革”，切实推动预算评审的科学化、标准化和约束力提高。成本预算绩效管理作为基于成本、质量和效益分析比较基础上的预算资金管理模式，既是“业财绩信”融合理念的实现形式，又对预算评审提出了新要求：即强化“物有所值”和成本效益理念，深化预算申请方案的经济性评审，对政策或项目的成本和效益进行比较，将成本效益分析引入事前绩效评估，实现同类事项成本效益可比可测，统筹推进成本预算绩效分析与重点绩效评价，以确保预算能分配给高质量低成本的项目或政策，并在预算执行过程中监督绩效目标的推进及预算执行进度，在预算管理过程中实现业务和财务“双优化”，绩效和成本“双评审”。

 

5.以支出标准为标尺

 

支出标准集中反映了资源消耗定额、资产配置定额、成本定额和公共服务标准等信息，是预算申请规范、预算评审高效、预算分配科学的重要依据，完善的支出标准体系和其良好的运用情况有助于提升预算管理的系统化、精细化、标准化、法治化水平。在预算评审中，需要对支出标准的全面性和合理性等方面进行审核。一方面，已建立财政标准的项目要严格按照标准审查，防止预算编报随意超标；另一方面，尚未形成统一财政标准但已制定内部标准的项目，要以内部标准为重要参考，逐步完善标准体系并选取成熟的内部标准提升为财政标准。对未按要求制定支出标准或新设项目未依据相关标准编制预算的，原则上不予安排或压减预算额度。全面推进支出标准体系建设，力求做到“一个项目、一套绩效、一套支出标准、一套管理办法”。

 

6.以综合集成为方法

 

预算评审要实现从单一环节向全过程拓展，离不开多种评审工具的综合集成与协同应用。要充分发挥项目设置审核、支出标准审核、绩效目标审核、绩效评估评价、成本绩效分析等核心手段的作用，结合审计结果、历史执行数据等形成对项目的全面研判。在具体操作中，可通过市场询价核实项目预算中涉及的物资、服务等成本是否真实、合理、符合市场水平；通过专家咨询和现场核实增强评审的专业性和精准度，有效识别预算中潜在的虚增、浪费或低效风险；针对部分项目，对其资金来源的合规性、可持续性进行审核，确保预算安排与资金筹措能力、资金性质相匹配。

 

三、“大评审”的中国实践

 

近年来，中央和各级地方政府在不同场景推动了“大评审”的实践。在深化零基预算改革背景下，财政部开展部门零基预算评审，为“大评审”提供了实践样板。2024年，财政部等16个中央部门开展了部门零基预算改革试点。以“大评审”为核心理念，按照结构优化、绩效导向、提质增效、标准运用、政策协同等原则，采取项目清理整合、严格预算执行约束、优化预算绩效管理、健全支出标准体系等措施，推动了部门零基预算编制的规范化，提升了部门预算科学管理水平。根据党中央、国务院关于深化零基预算改革的工作部署，2025年，进一步扩大中央部门零基预算改革试点范围，由去年的16家中央部门扩大到今年的32家。

 

中央部门零基预算改革试点的实施过程分为部门申报、财政部开展部门零基预算评审、部门重新细化申报并规范部门预算管理等过程。其中，部门零基预算改革的抓手就是财政部门委托预算评审中心开展的“部门零基预算评审”，主要工作分为两阶段：一是对项目设置进行评审，侧重部门预算结构和项目设立的评审；二是部门预算项目评审，即在达成共识的项目设置框架下，对项目绩效目标、活动分解、支出标准等要素进行逐项评审。

 

事实上，中央部门零基预算评审中用到的一些评审工具和技术在各地评审实践中也有所运用，中央部门零基预算评审更突出了“大评审”理念，将总额控制、配置效率和运营效率等方面的评审工具运用于部门预算编审，手段的综合集成、评审范围涵盖部门整体预算是其鲜明特色。

 

（一）完善分类保障，强化总额控制

 

将部门预算项目分为大事要事类、日常履职类和基本支出类。依照“保基本、促重点、压冗余”原则实施分类分层评审，强化预算刚性和总额约束。大事要事类项目按项目周期核定支出总额和分年度预算，结余资金按规定收回，执行中不得突破总额或随意调剂。此类项目重点保障，结合绩效目标审核、事前评估、支出标准等综合核定，并建立退出机制，确保到期项目及时清理。日常履职类项目用于保障部门正常运转，以项目实施期限或三年为周期动态调整，结合成本效益分析、支出标准和历史数据从严核定，新增任务原则上不增支，通过预算内部调剂解决。倒逼部门从“被动花钱”转向“主动控效”，压实预算责任。

 

各级地方也不断完善分类保障机制，对不同性质支出实行差异化评审和管理。例如，珠海市在部门预算编审环节对项目进行分类排布，优先保障中央、省和市“三保”及民生、公共服务等重点支出，对其他项目按轻重缓急和绩效水平排序保障。该市还建立“三保”支出专户管理机制，确保优先资金专款专用。辽宁省基本支出实行定员定额管理，据实保障；项目支出按照“先有项目后有预算”原则分类保障。以上做法强化了分类和分科目的总额控制，将有限财力重点用于保障基本民生和重点任务，实现了预算约束和重点引导的平衡。

 

（二）清理整合项目，提高配置效率

 

中央部门零基预算改革立足部门实际，厘清职责边界和核心职责，构建“核心职能—规划目标任务—项目设置—预算资金—绩效目标（指标）”的预算评审脉络。一是围绕部门的年度重点任务和规划目标，系统识别资源配置的重点方向；二是梳理并优化项目设置，打破部门壁垒，进行同类合并与简化，清理整合“小散弱”项目，确保项目与职能、目标相匹配；三是针对每项支出设置清晰可衡量的绩效目标和指标体系，强化预算约束和绩效导向。

 

地方政府在零基预算改革中强调清理冗余政策和项目。例如，安徽省采取了彻底清理冗余政策的措施，全面清理省级支出政策和部门项目。2023年省级预算部门项目数量比改革前减少482个（下降18.1%)，如农业农村部门将原有8个专项、26项政策压减至6个专项、22项政策，并在相同资金总规模下优化支出结构，新增整合11亿元涉农资金用于粮食生产，设立3亿元“秸秆变肉”专项等。通过系统梳理和合并调整，有效提高了财政资金使用效率。广东省珠海市财政局在2025年部门预算编制中通过“清政策、清项目、清资金”的方式打破支出僵化。截至2024年12月，珠海已取消34项分配性资金政策并整合优化12项，涉及资金8.54亿元。

 

（三）综合评审项目，提升运营效率

 

中央部门零基预算改革围绕预算支出项目“该不该做、怎么做和花多少钱”三个核心问题，以预算支出为重点，核实真实任务需求，重新测算支出的合理性、经济性、必要性和可行性，以压减非必要支出、优化预算安排为导向，提高资金配置效率和使用效益。对新增项目进行事前绩效评估和预算评审，核定合理预算规模，对存量项目开展绩效评价，结合评价结果及时调整预算安排；并推动重点项目绩效报人大常委会监督。

 

地方零基预算改革不断探索综合集成的“大评审”机制，提升运营效率。例如，上海市浦东新区将成本绩效与零基预算紧密结合，将成本绩效分析融入预算管理全过程，将业务和财务深度融合，要求各部门在预算申请时进行成本效益分析，对重大新增政策和项目开展事前评估，推动事前评估、预算评审和成本绩效深度融合。强化事前绩效评估、绩效目标编报和跟踪评价环节的成本管理，以求在预算决策时兼顾投入产出。甘肃省在推动财政科学管理试点中强化“业绩”融合的“大绩效”和“大评审”理念，推动事前评估和预算评融合改革。吉林省的零基预算改革要求除人员、公用经费及有明确支出标准的项目外，全部纳入部门预算评审；对资金需求大、行业重点、基建、专业性强或技术复杂项目开展评审；对执行率低、调整率高、问题多的项目重点审核论证；将评审重点由立项依据、实施方案扩展至绩效目标设置。安徽省安庆市建立了事前评估和预算评审融合机制，探索形成了融合指标体系和融合报告。珠海市、临沂市等地探索开展事前评估联审联评机制。

 

（四）完善配套改革，助力科学管理

 

中央部门和各级地方政府在“大评审”实践探索中，都强调“以评促建”和“以评促管”，推动支出标准体系建设、预算绩效管理和项目全生命周期管理等配套制度的完善。

 

一是完善支出标准体系。中央部门加快推进专项业务费和重大延续性项目支出标准全覆盖，加强通用标准、共性标准和重点项目标准的使用，将标准制定和执行情况作为预算评审重点。各级地方政府都在大力推动支出标准体系建设。内蒙古、江苏、湖南、河南、甘肃等地出台了省级财政支出标准体系建设工作方案或行动计划，打响了支出标准体系建设的“攻坚战”。例如，《湖南省省级财政支出标准体系建设工作方案》明确预计2026年底将构建内容完善、结构合理、科学规范、动态调整的财政支出标准体系，坚持急用先行，优先制定重大事项、民生及预算改革相关标准，标准分为基本、项目、公共服务、资产管理四类，通用与专用并行，依托一体化系统统一管理。

 

二是预算绩效管理提质增效。中央部门健全以绩效为核心的预算分配机制，科学合理设定绩效目标并与项目申报紧密衔接，执行中加强绩效监控和自评，将绩效结果作为预算调整和政策完善的重要参考，推动试点部门将大要事类项目预算安排及绩效信息及时向人大报告并向社会公开，接受监督。各级地方政府进一步深化预算绩效管理，强化预算绩效结果运用。例如，2024年以来，上海市先行先试，创新探索，聚焦绩效目标、业务流程、成本构成、管理模式相近的“一类事”项目开展成本绩效分析，加强公共服务绩效管理，推动从“一件事”的降本增效到“一类事”的成本管控，为加快建设支出标准体系，深化零基预算改革和财政科学管理夯实基础。

 

三是加强项目全生命周期管理。中央部门坚持全流程统筹测算项目经费需求，结合分年度工作任务审核年度预算规模和整体绩效目标，推动预算安排与项目执行、绩效管理有机衔接，确保财政资源配置更科学、更高效。地方政府选取重点领域完善项目全生命周期管理机制。例如，北京市持续完善《关于加强市级政府性投资建设项目成本管控若干规定（试行）》制度体系，健全了政府投资项目全生命周期成本管控机制。安徽省印发《安徽省财政科学管理试点实施方案》《关于进一步做好省级政府投资项目资金论证和保障工作的通知》等文件，强化了重点领域项目全生命周期管理机制。

 

四、“大评审”的国际经验

 

零基预算作为一种系统的理论诞生于20世纪70年代，派尔根据得克萨斯仪器公司运用零基预算的经验，在《哈佛商业评论》上发表了题为《零基预算》的论文。1973年，佐治亚州州长卡特将零基预算引入政府部门；1977年，卡特就任美国总统后在联邦政府全面推开。由于工作量大、耗时长、排序缺少标准、成本效益分析技术复杂等原因，零基预算以及这种全面审查很快就停止了。

 

2008年以来，在国际金融危机后财政紧缩的背景下，OECD国家摒弃了零基预算过于烦琐的形式，将零基预算作为一种理念与绩效预算、规划预算等相结合，形成了“新零基预算”。新零基预算不再是简单的“从零开始”预算编制，而是将绩效管理等预算管理方式与技术紧密结合，强调对项目绩效的评估和反馈。并采用定期审查或抽查的形式，避免了每年全面审查带来的巨大负担。其本质是以战略和规划为引领、绩效为导向，通过支出审查提升资金的配置效率和运营效率。2023年，OECD的调查数据显示，几乎所有经合组织国家（35个经合组织国家中有34个，占97%）都在进行或至少进行过一次支出审查，超过一半的经合组织国家每年都进行支出审查（35个国家中有20个，占57%），而9个国家定期进行审查（26%），5个国家进行试点审查（14%）开支审查。这一趋势表明，支出审查已成为OECD国家预算管理的核心组成部分，并且它正在向制度化、常态化方向发展。从OECD国家的具体实践来看，以支出审查为核心的“大评审”具有以下特征。

 

（一）开展支出审查，支撑总额控制

 

在针对OCED国家支出审查的一项统计中提到，控制总支出是16个国家开展支出审查的主要目标，通过审查发现节省空间，控制财政支出的增长，在预算收支平衡紧张时显得尤为重要。例如，加拿大要求对由联邦政府直接实施和交付的项目进行每五年一次的全面评估，向各部门规定了四年分阶段实施时间表，通过“找出5%”等节支要求推动资源腾挪。加拿大支出审查委员会负责预算编制和支出审查。ERC在每年预算过程中审查所有新增开支和现行项目，提出节约或重新配置方案。要求所有部门和机构全面审查其预算项目和服务，精简内部操作，提出尽可能实用的节支方案，多被应用于满足财政困难时期削减赤字的需要。法国公共支出占GDP的比例一直呈上升趋势，为解决这一问题，2007年开始实施“公共政策审查”，通过审查减少公共支出。

 

（二）实施战略审查，提高配置效率

 

OECD国家普遍将支出审查纳入中期财政规划框架，以确保财政支出与国家发展战略、部门职责、宏观经济趋势等相匹配。例如，美国的战略审查，要求联邦政府明确未来四年政府议程中的战略对象或目标，作为跨部门优先事项和各机构战略计划统筹协调与资源配置的核心依据。并进一步细化至联邦政府绩效计划和机构绩效计划所对应的具体项目或政策，确保部门预算与国家议程一致。英国历次支出审查都会列出审查期或者更长一段时间的政府目标、优先事项、任务措施、支出计划和公共服务协议的衡量指标等方面的内容，并简要陈述当前面临的经济形势和财政状况，为各部门设定未来3至4年的收支计划，其中包括每个部门的管理支出总额。澳大利亚《公共治理、绩效和问责法(2013)》要求每个联邦实体在四年期计划中，必须将本机构未来活动与政府已公布的中期财政优先事项和发展战略直接挂钩，并说明这些活动如何具体贡献于既定目标；同时，年度绩效报告须评估实际支出对上述优先事项的达成度，并接受独立审计。新西兰《1989年公共财政法》(2025年修订版）规定政府须发布财政战略报告，在至少10年的中期框架内明确与宏观预测相一致的财政目标、各部门支出的战略优先顺序及其与长期发展目标的关系。OECD研究表明，挪威政府每年秋季启动预算战略会议，讨论中期经济前景。基于此讨论，政府决定下一年度预算过程的优先事项和指导方针。

 

（三）完善绩效管理，提高运营效率

 

支出审查普遍将绩效评估评价、绩效目标审核作为核心环节，以提高预算资金的运营效率。澳大利亚根据《公共治理、绩效和问责法(2013)》和相关规则建立联邦绩效框架，要求制定年度绩效说明和预算说明书，报告现有项目未来几年的预期绩效，以及新项目或重大变更项目的绩效目标和当年预期成果。英国的支出审查所形成的单一部门计划、年度报告等文件需要公布绩效指标及执行情况，使英国实现了对各部门预算绩效的全流程管理。美国要求各机构在年度绩效计划中设定可衡量的“里程碑”，并通过战略审查跟踪进展；墨西哥财政部设立专门的绩效评估部门，持续监测预算项目的完成度，并督促落实改进建议。这些机制确保财政资金的使用精准高效。

 

（四）完善多维审查，提升治理能力

 

从审查范围上看，支出审查分为综合性审查和选择性审查。从审查维度上看，纵向上包括结余审查和管理审查、横向上包括部门审查和跨部门审查。综合性审查是“全面体检”，涵盖政府所有主要部门的预算和支出。通过全面审视所有支出，确保资源有效配置和财政可持续，其目标是整体控制支出规模，调整支出结构，常用于应对财政压力和制定中长期财政框架。选择性审查侧重于评估特定项目或政策的绩效和效率，采用滚动审查方法，解决具体领域的问题，提高特定支出效果。结余审查作为一种财政整顿措施，主要通过分析部门和项目的结余情况来削减支出规模，而管理审查则侧重评估项目和机构的职能。部门审查聚焦单一或独立部门的内部预算和绩效管理，范围较小，跨部门审查则涵盖多个部门协同实施的相关政策和项目，范围广泛且协调复杂。在OECD国家的实践中，一般是根据审查目的而综合使用审查方式。常见的有跨部门审查和选择性审查综合，如荷兰依托“部门间政策审查”，每年开展若干项跨部门的深度评审，据统计已完成300余项，涵盖公共交通、对外援助等各类政策领域。智利2024年启动“选择性支出审查”，聚焦人力资源、警务现代化、房地产管理等政策，通过跨部门工作组识别节省空间并重新分配至高优先级领域。各国实施支出审查的目标多样，最常见的是提高政策效能、控制总支出和调整支出以匹配政府优先事项。其成功关键依赖于明确的目标与范围、强有力的政治领导与承诺，以及与预算周期的紧密衔接—多数国家确保审查建议在预算编制开始前完成，以有效指导预算。

 

支出审查成为OECD各国保障公共财政可持续性和优化资源配置的核心工具，从这些国家的实践来看，支出审查与“大评审”的目标、手段和方法高度契合，西方国家的支出审查是“大评审”理念的表现形式。

 

五、“大评审”的未来展望

 

近些年，我国在“大评审”方面作了一些探索，取得了一些成绩，但与零基预算和财政科学管理的要求相比，实践中仍存在绩效管理点状推进、系统集成不足、支出标准分散、评审主体协同不强等问题，亟须以“大评审”为抓手，强化总额控制、提升配置效率、夯实运营效率，深化零基预算改革，推动财政科学管理。

 

一是以重大收支政策评估评价为抓手，强化总额控制评审。强化重大收支政策、重大项目和重大投融资事前评估、财政承受能力评估、预算评审、中期评价、重点绩效评价和后评价的统筹衔接，并实质性嵌入政府决策流程和预算管理流程。探索建立财政、发改、审计、行业主管部门、人大、专家、第三方等各方构成的事前联评联审机制，提高评审统筹和决策效率。针对政府投资项目、设备购置项目、信息化建设项目等功能性特征突出的项目，在开展事前绩效评估中强化事前功能评估，重点评估和审查功能明确性、功能匹配性、功能可行性和功能经济性等，以功能标准控制投资总额，完善功能标准和公共服务标准、成本定额标准、财政支出标准的衔接，切实发挥“大评审”在预算总额控制中的作用。

 

二是以部门零基预算评审为切入点，优化配置效率评审。针对部门预算中存在护盘子、保基数等支出固化僵化，绩效管理和支出标准不够完善等问题，深化部门零基预算改革，开展部门项目设置的一揽子评审和单个预算项目的深度评审。在项目设置一揽子评审中按照“职能—任务—项目—预算—绩效”的逻辑，系统清理交叉重叠、目标模糊、效益低下和越界越权的政策与项目。在预算项目的深度评审中统筹用好事前绩效评估、绩效目标审核、成本效益分析、预算执行监控、绩效评价、支出标准审核、公共服务标准与定额测算等“大评审”工具，解决好预算安排“干什么、怎么干和花多少钱”的问题，提高资金的配置效率和使用效益。通过评审完善项目标准文本，健全服务标准、绩效标准、成本定额和支出标准体系，在“业财融合”的基础上探索部门零基预算数智平台建设，提升“大评审”的科学性、可比性和可操作性，从而有效发挥财政资源保护职能，优化配置效率。

 

三是以分类开展成本绩效分析为路径，优化运营效率评审。在评审过程中结合零基预算的要求，突出成本效益，引入成本绩效分析等技术手段，对项目进行分类评审。基本经费完善定员定额标准体系。日常履职类项目结合绩效目标、预算执行情况、绩效评价结果等开展成本绩效分析，健全分类分档的绩效和支出标准体系。大事要事类项目健全排序机制，根据事前评估、绩效目标审核、预算评审意见、支出标准核定等情况，结合财力优先安排。针对一些预算项目“成本虚化、质量弱化和效益软化”等突出问题，重点选择公共服务标准、成本定额标准、财政支出标准不完善的项目，支出标准老旧过时的项目，定额补助测算依据不充分的项目，同类事项预算编报标准统一的项目等开展成本预算绩效分析，强化对项目实施方案的效率性和经济性评审，通过评审从技术、流程、工艺等方面实现降本增效，提高项目投入产出和运营效率。

 

四是以整合资源保护职能为目的，强化“大评审”能力。按照零基预算改革的要求，统筹资源保护职能和各项措施，实现“大评审”的系统集成。对于存量项目开展中期绩效评价和事后绩效评价，对于绩效目标已经实现、政策环境发生变化、绩效实现不佳的项目取消或削减预算；对于新增项目开展事前绩效评估、强化事前功能评估和财政可承受能力评估等，将评估结果与预算安排直接挂钩；对于限额以上项目全面实施预算评审，明确合适的实施方案、支持标准、审定预算金额。将部门整体支出绩效评价转向部门零基预算评审，优化部门预算项目设置，健全部门预算项目绩效目标指标体系和支出标准体系。

 

五是强化以审促改，推动财政科学管理。通过政府预算、部门预算、政策和项目层面的“大评审”，“以评促建、以审促改”，全面提升财政科学管理水平。对于政府预算而言，通过“大评审”促进预算统筹，优化支出结构和大事要事的财力保障。对于政策和项目而言，通过“大评审”优化支出总量、方向和结构，提高资金的配置效率和使用效益。对于部门预算而言，通过实施部门零基预算评审，聚焦部门预算管理护盘子、争增量、支出结构僵化固化、年度预算与部门工作计划缺少衔接、项目支出标准体系不够健全、预算与绩效融合不够深入、委托业务费占比过高、过紧日子要求落实不到位等问题，通过系统梳理部门预算政策和项目的立项依据等上位法定依据，实现部门预算管理法治化；合理界定政府与市场边界、打通“职能—任务—项目—预算—绩效”的链条，优化项目设置和支出结构，实现部门预算管理科学化；完善绩效目标和标准、支出标准体系，实现部门预算管理标准化；通过完善项目文本标准和管理制度，实现预算管理规范化。

 

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