27 May,2019

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打好全面实施预算绩效管理的几场攻坚战
发布者:中诚政融发布日期:2019-05-27 18:04:36

       当前,预算绩效管理改革已经进入“深水区”。与实施多年的项目支出绩效评价相比,还没有成熟的经验和模式可循,且涉及部门多,推进难度大。只有努力攻坚克难,我们才能“更上层楼”,开创预算绩效管理新时代。

 

  《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发以来,全国各级政府部门积极响应,成绩可圈可点。中央部门基本实现了绩效目标全覆盖,绩效目标运行监控范围扩大到了所有中央部门本级项目;全国各地围绕预算管理主要环节,加快了“三全”体系的建立,探索出“北京模式”“广东模式”等做实预算绩效管理的有效形式。


  当前,预算绩效管理已经进入“深水区”,亟须打好几场“攻坚战”。

  一是推动事前绩效评估持续推进。事前绩效评估在预算管理中同时兼具总额控制、配置效率和运营效率的职责,抓好事前绩效评估就是抓住了预算管理的“龙头”和“七寸”。借鉴经合组织(OECD)国家的经验,可以在三个方面推动事前绩效评估持续推进:首先,建立绩效计划制度,将项目立项纳入部门发展战略、规划、行动方案,形成“以战略定项目”的层级分解框架。其次,以中期财政规划厘定“以财力约束项目”的底线。最后,夯实支出审查和预算评审,织牢“以事定费”的预算笼子。

  二是完善重大政策和项目全过程绩效跟踪机制。重大政策、投资和项目反映施政方向,是人大预算审查监督的重点,是审计的重要内容。重大政策、投资和项目具有跨部门、跨层次、跨年度的特点,需要以项目终身责任制为抓手,通过权责清单确保各主体的协同一致,建立立项、监控、评价和结果运用等环节的全流程绩效管理制度。

  三是突破部门和单位预算绩效管理关键节点。我国部门预算管理制度决定了部门预算绩效管理的基础性地位。为充分调动部门预算绩效管理的积极性,需要在以下方面攻坚克难:在工作方式上,将部门和单位预算绩效管理工作纳入“一把手”工程,增强工作的前瞻性,以预算为牵引,促进工作提前谋划,着力解决好“业务工作”和“预算花钱”两张皮的问题;在顶层设计上,将全部收支纳入预算绩效管理,形成政府绩效、部门整体绩效、政策和项目绩效的层次接续和有机衔接,在事前、事中和事后各个环节与财政部门开展的预算绩效管理对接;在制度建设上,财政和预算部门协同配合,出台部门和单位预算绩效管理制度框架,建立和完善部门整体绩效评价制度、部门整体绩效自评制度、部门整体绩效报告制度和部门绩效责任制度;在组织考核上,党委政府在开展部门绩效考核的时候,强化预算绩效管理的基础作用,形成以战略为导向、预算政策和项目支出为基础,统筹部门业务、财务、资产和政务运行状况的部门整体绩效观。同时,党委政府、组织人事等部门应出台将部门预算绩效管理纳入领导干部政绩考核和公务员绩效考核体系的实施细则。

  四是推动建立成本效益分析制度。与业务绩效和人事绩效相比,预算绩效的特色和优势是能将成本因素纳入绩效信息,为预算决策提供支撑。抓好成本和效益(产出的结果和影响)两端,既是绩效目标管理的深化,也是推动分权化、契约化政府治理方式的支撑。OECD国家普遍通过立法的方式将成本效益分析用于项目立项、后评价和规制影响评估。英国内阁办公厅网站公布了600多个有关解决教育和技能培训、就业、医疗、住房、社会服务等社会问题的单位成本数据库。我国卫健委、水利部等部门已开展了项目成本效益分析的探索,北京市开展了绩效成本预算试点,这些都为成本效益分析制度的建立积累了有益的经验。

  五是统筹协调“四本预算”的绩效管理。修订已有的预算绩效管理制度办法,以绩效自评和财政评价为切入点,以评促管,根据“四本预算”和特性,逐渐形成新的预算绩效评价共性框架和个性框架,稳步推动“四本预算”绩效管理工作。在“四本预算”纳入绩效管理的基础上,逐渐将预算绩效管理拓展到政府层面,全面衡量政府收支绩效,提高资源的整体配置效率,不断更新监测和预警指标体系,为打赢三大攻坚战提供有力支撑。

  六是稳步实现绩效管理工作“五化”。选择试点开发预算绩效管理信息系统,以预算绩效目标指标库建设为核心模块,实现绩效管理工作和预算管理系统对接,稳步实现预算绩效管理工作“制度化、流程化、协同化、信息化和公开化”。财政部门和预算部门协同配合,完善共性指标和个性指标库,完善绩效标准体系。

  七是加强预算绩效管理能力建设。针对基层预算绩效管理能力良莠不齐和人员配备不完善的情况,结合机构改革,理顺预算管理和绩效评价的机构职能设置,引入广泛的社会参与,完善预算绩效管理能力。一是在预决算公开平台的基础上,借鉴美国联邦政府专门网站公开绩效的做法,拓展形成预算绩效管理指标库、标准库、成本库、案例库、报告库、制度库信息平台,促进学习和交流。二是将预算绩效管理责任落到实处,理顺部门内部分工,完善部门预算绩效管理责任清单,让部门预算绩效管理管理责任人成为名副其实的“首席绩效官(CPO)”。三是整合预算绩效管理和监督力量,理顺预算绩效管理、预算评审、监督评价、绩效审计、人大审查的权责,协同发挥各系统的作用和功能。四是规范中介机构、完善专家咨询制度,提升社会参与和支撑能力。

八是创造统筹协调的预算绩效管理生态环境。按照放管结合、优化服务的要求,在推动分权的同时,强化事中事后监督,充分利用绩效约束和信用约束,打造以结果为导向的绩效管理。同时,统筹规范各类督查检查考核工作,探索政策和项目督查检查考核评价的会商机制和协同机制,在大幅削减监督检查考核数量的同时,以预算绩效管理为主线,整合业务、财务和资产等方面的监督检查考核,形成合力,减轻基层负担。尽快出台绩效责任和绩效结果运用的管理办法,明确绩效管理各环节的责任,明确预算绩效与部门预算安排、转移支付分配和政策调整挂钩的细则。此外,还要深化中期财政规划、政府会计制度改革、内控制度建设等配套制度改革。


  与实施多年的项目支出绩效评价相比,上述八个方面还没有成熟的经验和模式可循,且涉及部门多,推进难度大,是全面实施预算绩效管理的“深水区”。只有努力攻坚克难,我们才能“更上层楼”,开创预算绩效管理新时代。 

来 源:中国财经报

作 者:中央财经大学 政府管理学院副教授 曹堂哲

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