对财政项目支出预算评审的作用以及存在的问题进行梳理分析的基础上，提出了相应的对策建议
来源：财金观察（2021年第1辑） 2021.

作者单位：吉林省财政投资评审中心

作者：刘军

前言

财政项目支出预算评审作为预算管理的重要手段，虽然在预算管理中发挥了一定的作用，但目前在制度建设、机制运作、评审效能等方面还存在着不足。本在对财政项目支出预算评审的作用以及存在的问题进行梳理分析的基础上，提出了相应的对策建议。


开展财政项目支出预算评审是当前财政预算管理改革的重要内容之一，也是提高财政投资项目支出预算管理水平，促进项目支出预算编制规范化、科学化、精细化的重要手段。近年来，财政投资评审机构充分利用自身的专业技术优势，积极开展财政项目支出预算评审，为预算管理部门编制项目支出预算提供了可靠依据，为保证财政资金安全性、合规性和有效性提供了坚实的技术支撑。本文拟对财政项目支出预算评审的作用以及存在的问题进行梳理分析，并提出相应的完善措施，对进一步加强财政项目支出预算评审工作提供一些参考

财政项目支出预算评审的主要作用

（一）提高财政资金的使用效益

财政投资评审机构针对部门单位申请的财政项目支出预算，由专业技术人员依据有关建设标准、定额，通过现场勘查、工程量计算、市场询价等方式，合理确定项目投资，挤掉项目预算中的水分，减少项目预算虚报、高报的问题，提高了财政资源配置效率和使用效益，从而推动财政资金聚力增效、增强政府公信力和执行力，为经济社会高质量发展提供坚实支撑。


（二）规范财政投资管理行为

过去财政部门在项目预算编制和执行中缺乏技术支撑。建设项目以概代预，预算安排难以细化，导致在预算执行过程中出现较大偏差，直接影响工程正常实施，增加了预算执行的难度。通过财政项目支出预算评审，合理确定投资额，可以形成“倒逼”机制，倒逼部门预算单位合理安排项目支出预算，项目支出建设单位合理安排工程进度，从而真正实现“先评审、后预算”的工作机制，进一步规范财政投资管理行为。 


（三）加强财政预算绩效管理 

在项目预算阶段，对项目进行立项必要性、投入经济性和实施方案的可行性等进行全方位评审的基础上，将绩效目标审核作为项目预算评审的重要内容，通过评审机构专业人员的评审，提高财政项目资金绩效目标编制水平，夯实财政绩效管理基础，为完善财政预算管理制度，全面加强预算绩效管理提供重要抓手。 


（四）遏制建筑领域的腐败现象 

目前，建筑领域腐败时有发生。一些部门单位不按国家规定招标、违规中标和抬高成本等严重破坏了市场正常竞争秩序并滋生腐败。实施财政项目支出预算评审，增强财政管理的威慑力和震慑力，在一定程度上减少政府投资项目中的不规范行为和腐败问题的发生，成为加强廉政建设的重要手段。



财政项目支出预算评审存在的主要问题

（一）预算评审制度建设滞后 

就目前情况看，还有相当一些地区未出台项目支出预算评审管理办法，预算评审制度建设相对滞后。财政项目支出预算评审是政策性较强的工作，由于缺乏制度和法律、法规依据的支撑，影响了财政项目支出预算评审的严肃性、权威性、稳定性。此外，在研究制定项目支出定额标准体系建设方面也相对滞后，制约了财政项目支出预算评审工作的开展和作用的发挥。 


（二）预算评审机制不够完善 

围绕着加强财政预算管理，各地虽然相继开展了财政项目支出预算评审，但离建立完善的项目支出预算评审机制还有许多不到位的地方。一是评审职责不够明确，项目单位、主管部门、财政部门以及财政部门内部的评审工作相关各方职责界限不清，职责交叉、越位、缺位现象同时存在。二是评审范围划分不清晰，在是否需要评审方面受人为主观因素影响随意性大。三是预算评审结果运用还不够充分，约束力不强，与预算资金安排的关联度不高，项目支出预算评审还没有真正成为财政管理的一个必要环节，致使财政项目支出预算评审的效能远远没有得到发挥。


（三）预算评审方式方法比较单一 

目前，项目支出预算评审的方式有两种，一种是依据自身力量评审，另一种是利用中介等助审机构进行助审。就目前情况看，这两种方式采用的评审方法还都比较简单原始，存在一些不足。一是评审专家库、制度法规库、评审信息数据库、定额支出标准库等少有建立，这在一定程度上抑制了财政项目支出预算评审工作的质量和效率。二是评审工作被动评审较多，主动参与的不够，深度评审更少，难以适应财政管理水平的需要。三是在评审工作中往往是就评审论评审，多以审查价格、审查数量为主，没有完全把评审工作纳入财政预算管理和相关财政政策体系中考虑。 


（四）预算评审队伍建设有待加强 

财政投资项目预算评审工作涉及的项目种类    繁多、专业性强、时间要求紧迫，评审工作中涉及的问题也错综复杂。目前，评审机构建设相对比较薄弱，普遍存在着人员力量不足、人员结构不优和专业不全面等问题，一定程度上影响了评审职能的发挥。同时，财政评审人员中既懂工程造价、又懂财政财务管理的复合型人才较少，也在一定程度上限制了财政评审质量的提高。



进一步加强财政项目支出预算评审的建议

国务院新近颁布实施的《预算法实施条例》明确提出了建立与现代预算制度相适应的预算评审制度。财政项目支出预算评审作为预算管理的重要手段，其功能定位、流程制度、管理方式都必须进行深入变革，让预算评审真正成为现代预算管理的定量基础和技术支撑。


 （一）加强制度建设，推进预算评审嵌入预算管理 
为加强财政预算管理，财政部先后印发了《关于加强中央部门预算评审工作的通知》、《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》、《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》等，对预算评审工作做出了明确的规定，为中央本级预算评审工作提供了制度遵循。地方各级财政部门也应该借鉴财政部的有关做法，认真研究加强预算管理的具体办法，把财政项目支出预算评审作为编制预算的必经环节进行通盘考虑和研究，合理界定财政项目预算评审的职责定位，适时出台具有较高效力的预算评审制度办法，从而全面推动财政项目支出预算评审工作。 


（二）建立和完善预算评审体制机制，进一步提高评审工作效能 

借助新一轮事业单位改革的时机，进一步完善适应新形势需要的财政项目支出预算评审体制机制。一是应重新界定财政投资评审机构的职责和内部机构设置，以适应新时期加强财政管理工作的需要。二是应深入研究财政项目支出预算评审的审核范围、审核内容、审核流程、审核结论运用等问题，配合财政内部相关部门制定适应实际需要的预算评审工作规范。三是积极探索项目支出预算评审与绩效管理相衔接的配套工作机制。在项目预算评审中积极融入绩效评价考核机制，使之成为考核部门预算资金使用是否规范和效益是否提高的重要手段。 


（三）探索创新评审方式、方法，不断增强评审能力 

随着财政管理水平的不断提高，财政评审工作也要随着转变。一是应创新构建预算评审智库机制。着力推进评审专家库、助审机构库、评审信息数据库、定额支出标准库等智库的建设，规范入库程序、方式、标准，逐步建立科学分类、动态管理、分建共享的相关智库机制。二是应探索创新预算评审的组织方式。在当前人手少和缺乏专业技术人才的情况下，更多地利用中介机构助审是必要的，但随着预算评审体制机制的完善，应更多地提倡自主评审与合作评审、联合评审有效结合的预算评审方式，以促进评审效率的提高。三是着手建立与高校、科研咨询机构及相关智库的密切联系及合作机制，积极开展项目支出标准、绩效评价、预算评审规范化建设等课题研究，加大预算评审相关问题的调研力度，促进课题调研与预算评审工作的深度结合。 


（四）加强预算评审队伍建设，努力提升素质 

加强评审队伍建设是做好评审工作的关键和保障。一是借助事业单位改革契机积极争取增加人员编制，从根本上解决人员不足问题。二是努力提升现有人员业务素质，进一步加强对财政、财务、投资、评审等业务知识的培训，注重培训内容与评审业务的结合 ，打磨锻造一批具有匠人精神的高素质预算评审队伍。三是着力开展政治理论学习和党风廉政建设，不断加强评审队伍的政治建设和纪律建设，树立敬业、敬畏意识，营造良好风气，构建和谐团队，努力增强归属感和团队意识，努力发挥党员的模范带头作用，不断提高评审队伍的凝聚力和战斗力。




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