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中央部门预算绩效管理的4大难点问题及其改进建议
发布者:中诚政融发布日期:0000-00-00 00:00:00

优化财政资源配置、提升公共服务质量

来源:《中国财政》2021年第03期

前言

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。中央部门是预算绩效管理的重要实施主体,在全国具有很强的带头作用和示范意义。本文对50家中央部门2019年落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)进行绩效自评的情况进行了分析,通过总结成效、查找问题成因,以期为加快实现“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”,优化财政资源配置、提升公共服务质量,给出可行的参考策略。 


中央部门预算绩效管理工作现状 

按照《意见》要求,围绕预算管理的主要内容和环节,中央部门在绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等方面开展了大量工作,取得了初步成效,呈现如下特点: 


(一)预算绩效管理理念已基本确立,管理机制正在搭建。绩效评价在中央部门实施较早。预算法和《意见》相继实施后,围绕部门预算绩效管理,逐步搭建起一系列制度体系,初步形成了涵盖绩效目标管理、整体支出绩效评价、项目支出绩效自评、重点项目绩效评价、绩效运行监控、重大项目动态评估清理等环节,覆盖一般公共预算、政府性基金预算等内容的绩效评价管理体系,且管理要求越来越具体、明确。调研发现,84%的部门或成立预算绩效管理领导小组、或组建专门预算绩效管理机构;56%的部门出台了系统领域贯彻《意见》的实施方案、细则、规程,明确了落实绩效管理工作要求。这有利于垂管系统更好地深化认识,便于基层单位找到更贴合实操的规章依据。 


(二)预算绩效管理流程愈发清晰,各项工作稳步推进。《意见》指出“建立全过程预算绩效管理链条”,明晰了项目事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用的工作流程,重点任务突出。从调研对象的执行情况来看,86%的部门事前绩效评估达到100%,绩效目标管理已纳入预算评审环节;100%的部门实现项目绩效目标管理、项目绩效自评、项目绩效监控,表明预算绩效管理的规定动作已落实;各部门重点绩效评价占项目总金额比重的平均值达到了22%,向人大报送重点绩效报告数、向社会公开重点绩效评价报告数,占比均超过50%,抓关键项目绩效、主动接受监督成为共识;调查对象合计开展绩效培训达120次,苦练内功成为必备。


(三)预算绩效评价结果运用较少,管理经验仍在探索。评价结果运用是绩效管理的最终环节,也是最重要的环节,是绩效管理价值的体现。评价结果得不到充分运用,反映出评价参考性不强,造成评价资源浪费。分析发现,60%的部门未建立监督问责机制,难以对评价结果进行追责;50%的部门将绩效自评结果应用于预算安排、政策调整和改进管理,但还有16%的部门未做任何应用。绩效主管部门通过绩效目标管理、绩效监控、绩效评价等手段,不断加大外部监督力度,相关结果也逐步运用于预算编制审核环节。2019年,组织开展绩效监控,对中央部门项目预算执行和绩效产出指标进行动态分析,并将结果应用于2019年度预算调整和2020年预算编制中,为各部门探索评价结果运用提供了经验。 


存在的问题 

(一)预算绩效管理的重要性认识不足。

加强预算绩效管理理念虽然已是普遍共识,但对该项工作重要性的认识程度还存在显著差异。不仅是中央部门之间重视程度不同,同系统上下级之间、不同部门之间也有差异。系统内的认识差异导致多种不利局面:


一是各部门对待工作的态度冷热不均。业务部门对开展绩效评价无积极性,财务部门对绩效评价结果运用无从下手。绩效评价成为相关部门的附加工作,工作认可度低,工作价值无法体现,实施效果不佳。


二是下级单位和项目单位执行管理要求打折扣。如个别单位自评过程中未按标准评分、评分随意,未按规定时间提交评价数据、自评结果等,对整体工作进展和成效造成了不利影响,其中预算规模大、级次多的中央部门更为明显。


(二)预算绩效管理的组织实施统筹不够。

预算绩效管理工作附着在预算管理的各个环节,是一项系统性强、耗时较多的工作,倘若没有足够的人力、物力支撑,难以有效完成,目前组织实施存在普遍性问题:


一是缺乏统筹协调,主体责任难落实。财务部门和业务部门扮演的角色不清晰,未形成管理合力。常常因为业务归口,财务部门一家负责绩效管理工作,情境十分窘迫,既要防止被扣减预算,还要尽量避免被提出审计问题。


二是专业人员有限,工作开展不深入。绝大多数预算单位没有专门设立预算绩效管理机构、无相应编制,而且内部挖潜不足、再分工力度不够,导致绩效管理人手非常吃紧。基层的情况更为严峻,有的财务人员身兼预算、决算、资产、政府采购、审计,甚至是文秘、人事等数职,疲于应付各类监督,根本没有足够精力开展绩效自评。不统筹解决好组织实施问题,绩效评价工作难以真正下沉到资金使用终端。 


(三)预算绩效评价的技术能力亟需提升。

预算绩效评价的技术要求很强,只有熟练运用行业知识和专业方法,才可能给出客观、准确的评价。当前,在绩效评价技术能力方面也还存在短板:


一是绩效指标设计的合理性有待提高。这是影响后续绩效评价工作质量的源头性问题。项目绩效指标设置难、量化难、细化难、衔接难、数据搜集难、结果验证难,除了推动建立同类项目共性指标库外,还需要针对部门的行业特点,逐批次解决特性指标问题。


二是绩效评价力量的专业性有待加强。如成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等绩效评价方法,普通工作人员短期内难以准确掌握运用,会计师事务所、专家团队、社会公众可能懂方法但不懂实情、懂行业但不懂政务等问题,亟需培训内部专业力量、增进外部行业实力。


三是绩效评价的信息化智能化有待增强。这有利于解决人手不足问题,提高工作效率,简化绩效目标调整等流程,特别是预算规模大、级次多的中央部门,对此需求更为急迫。 


(四)预算绩效评价的管理功能有待拓展。

按照《意见》要求,“花钱必问效,无效必问责”。预算绩效管理的“最后一公里”还没有完全打通,有的项目即使绩效目标执行情况不符合既定要求,收回相关预算资金也并不容易。相反,为了保持项目稳定性,避免出现烂尾等情况,后续财政资金还必须继续拨付到位。如实施环节多、周期长、不确定性大的基建类项目,项目审批进程、前期准备、拆迁进度、施工进度等都会对预算执行产生显著影响,绩效目标很难如期完成。部门整体绩效评价未与国家战略、部门职能、资金分配、人事选拔等形成有效联通,绩效评价的管理功能还未真正上线。 


改进建议 

(一)加大预算绩效管理宣传培训力度。

绩效主管部门应进一步结合国家治理体系和治理能力现代化的建设要求,突出宣传预算绩效管理在促进政府公共部门提高公共服务供给效率方面的重要作用,形成强化绩效管理的氛围。中央部门要树立绩效管理意识,调整管理机制,把预算绩效管理作为基础性工作认真对待;加强系统内各层级人员绩效管理培训,营造绩效管理的良好氛围,注重总结推广先进典型做法,形成系统内案例库,逐步丰富工作成果。 


(二)提升预算绩效管理统筹组织能力。

绩效主管部门应加强工作统筹,持续优化预决算、资产管理、预算执行、政府采购、政府会计、财务规则等业务与绩效管理改革的关系,提升工作协调性;按预算规模、预算层级等实际情况,分类指导中央部门开展预算绩效管理工作,体现系统性差异。中央部门要加强绩效管理实施,不断优化内部分工、深挖潜力,保障扎实开展预算绩效管理的人员力量;进一步明确系统内项目单位、资金使用终端的绩效管理责任,完善绩效自评工作流程,提升自评工作效率。        


(三)完善预算绩效管理技术支撑体系。

绩效主管部门应加快推进绩效评价行业力量建设,在评价机构、专家团队以及专业人员等方面多端发力;推动学术机构积极参与绩效评价技术研究,完善评价指标库建设、评价方法开发应用、绩效管理信息系统构建等。中央部门要从国家治理高度,将绩效目标与国民经济发展规划、国家战略、部门“三定”职能紧密衔接,积极推进部门整体绩效评价;主动依靠外部专业力量,持续完善重点项目绩效评价指标体系,并及时动态调整优化,以全面促进提高公共服务供给效率。  


(四)加快建立预算绩效管理激励机制。

绩效主管部门应积极推动预算绩效管理立法,硬化约束;完善绩效管理激励机制,无效问责、有效则奖、奖罚分明;充分调动现有绩效管理力量,优化绩效管理中的权责边界,发挥相关部门的能动性和优势,强化对中央部门绩效评价的外部监督履职。中央部门要有“刀刃向内”的改革勇气,加强绩效评价结果运用,并与政策调整、资金分配等挂钩,及时校准工作重心;强化绩效信息公开,主动接受外部监督,对人大、审计提出的意见建议、社会公众反映的情况问题,坚决予以整改,切实发挥绩效管理效用。


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